В кольце реформ

Опубликовано: 19.07.2011
Источник: Журнал "Бюджет"
Направление: Реализация 83-ФЗ
Направление: Государственный (муниципальный) заказ
Автор: Цуциев Марк Артурович

Группы компаний «Открытый диалог» и «Руспромаудит» организовали и провели Всероссийский семинар «Формирование и исполнение бюджета муниципальных и региональных образований». Наибольший интерес собравшихся (в основном представителей муниципальных образований) вызвали темы совершенствования межбюджетных отношений, реформы бюджетной сети и возможных изменений в сфере государственных и муниципальных закупок.

Сократить, чтобы выжить

Заместитель Генерального директора Центра фискальной политики А. Н. Дерюгин рассказал о текущей ситуации в области межбюджетного регулирования. Согласно озвученным данным более 50 % финансовой помощи, полученной субъектами РФ в 2010 году, составили дотации, чуть меньше — субсидии, а доля иных межбюджетных трансфертов является мизерной. Такая структура финансовой помощи существует не первый год. Однако теперь Минфин России призывает сокращать субсидии и увеличивать нецелевую финансовую помощь. В ведомстве считают, что в текущих условиях необязательно контролировать расходы бюджетов субъектов через механизм субсидирования, тем более что он неэффективен. Как отметил эксперт, в большинстве развитых стран субсидии исполняют несколько иные функции, позволяя контролировать достижение определенных целевых показателей. У нас же контролируется целевое использование субсидии безотносительно к тому, что получается «на выходе». В результате (если вести речь о межбюджетных отношениях в регионах) муниципалитеты просто замещают субсидиями часть своих расходов. Максимум, чего этим добивается субъект РФ, — обеспечение определенного объема расходов по конкретному направлению.

По словам А. Н. Дерюгина, в предыдущие годы немало сил было потрачено на то, чтобы установить конкретные требования, касающиеся распределения дотаций между муниципальными образованиями. Однако субъекты РФ стали отказываться от этого механизма. Вместо этого они стремятся предоставлять муниципальным образованиям субсидии, так как это дает больше рычагов для контроля за местными властями. Так, по итогам 2010 года дотации составляют лишь четверть от всего объема финансовой помощи, предоставленной местным бюджетам, а больше половины помощи — почти 60 % — это субсидии. Есть регионы, где этот показатель превышает 90 %, а дотации почти не предоставляются. «Так или иначе, подобная практика будет уходить в историю, даже если сами субъекты этого не желают», — прогнозирует эксперт.

Особо А. Н. Дерюгин остановился на финансовых последствиях разграничения полномочий в сфере здравоохранения. Он напомнил, что 1 января 2012 года в масштабах всей страны произойдет переход значительной части расходных обязательств в области здравоохранения с муниципального уровня на региональный. По логике за этим должно было бы последовать и пропорциональное перераспределение доходов. Но законодатели не внесли соответствующих изменений в Бюджетный кодекс, и субъектам предстоит решить, как именно забрать у муниципальных образований необходимые средства. В более выгодной ситуации находятся регионы, которые устанавливали дополнительные нормативы отчислений от налогов. Теперь они могут просто вернуть их себе и тем самым компенсировать расходы. Те же, кто «обложил» свои муниципальные образования субсидиями, будут иметь в данной ситуации наибольшие проблемы.

По мнению эксперта ЦФП, субъектам РФ не стоит ждать особенной помощи от федерального бюджета, который сам испытывает определенные проблемы. Несмотря на общий рост расходов федерального бюджета, объем трансфертов в пользу субъектов сокращается. От этого пострадают в основном бедные регионы — традиционные получатели существенной финансовой помощи. Таким образом, они столкнутся не только с необходимостью забирать ресурсы с местного уровня для покрытия возросших расходов на здравоохранение, но и с уменьшением важного для себя источника доходов.

Что касается страховых взносов, то, по мнению Дерюгина, их рост ударил по доходной базе регионов и муниципалитетов. Он привел к сокращению прибыли организаций и торможению роста фонда оплаты труда. Возрождается практика выплат зарплат в конвертах, особенно в малых и средних фирмах. И хотя доходы субъектов сейчас растут, этот рост шел бы значительно быстрее, если бы не дополнительная налоговая нагрузка на экономику.

В этих условиях главная рекомендация как субъектам, так и муниципалитетам — сокращение расходов. У регионов выросли долги, многие «выскакивают» за параметры временно замороженных статей Бюджетного кодекса, касающихся ограничений по объемам дефицита и долга. А ведь субъекты не просто будут ограничены в возможности наращивания долгов, но и должны будут отдавать заемные средства. «В таких условиях сокращение расходов становится вопросом выживания», — отметил эксперт. Для этого он предложил использовать программы повышения эффективности бюджетных расходов, которые позволят растянуть во времени болезненный процесс сокращения расходов.

АУ под ударом

Ведущий советник аппарата Комитета Госдумы РФ по местному самоуправлению В. В. Волков рассказал о некоторых проблемах, сопутствующих проведению реформы бюджетной сети. Он отметил, что законодатель максимально упростил субъектам РФ и муниципальным образованиям процедуру перевода государственных и муниципальных учреждений из одной формы в другую: для этого достаточно внести изменения в их учредительные документы. Такой перевод не считается реорганизацией и не подлежит государственной регистрации. Важно также, что при создании казенных и новых бюджетных учреждений не требуется переназначать их руководителей. Помимо этого, продолжают действовать все выданные ранее лицензии и разрешительные документы.

Определенную проблему создало новое ограничение: теперь автономные учреждения могут создаваться для оказания услуг и выполнения работ только в прямо определенных в законе об автономных учреждениях сферах: в образовании, здравоохранении, культуре, соцзащите, а также ряде других. До принятия Федерального закона № 83-ФЗ этот перечень не был ограничен. Возникает вопрос: как быть с теми учреждениями, что не вписываются в данный перечень, например, средствами массовой информации или многофункциональными центрами, которые сейчас вполне эффективно действуют? Согласно нормам Закона № 83-ФЗ они должны быть либо ликвидированы, либо преобразованы в иной тип. Однако В. В. Волков считает более целесообразным либо расширить перечень разрешенных для АУ сфер деятельности, либо зафиксировать в законе, что все ранее созданные автономные учреждения могут продолжать существовать.

По словам эксперта, на практике возникает много вопросов и о том, кто является учредителем государственных и муниципальных учреждений. Если исходить из смысла Гражданского кодекса, то это Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование. То есть органы власти, действующие от имени этих публично-правовых образований, сами не являются участниками гражданско-правовых отношений и учредителями выступать не могут. Также В. В. Волков напомнил, что в соответствии с новыми нормами органы местного самоуправления, наделяемые статусом юридического лица, могут быть только казенными учреждениями. И в целом в управленческой сфере могут создаваться только казенные учреждения: ни автономные, ни бюджетные учреждения реализацией управленческих функций заниматься не имеют права. Так что, хотя в ст. 40 Федерального закона № 131-ФЗ не было внесено изменение, разъясняющее, к какому типу учреждений должны относиться структурные подразделения местной администрации, наделяемые правами юрлиц, логично предположить, что и они должны иметь статус казенных учреждений.

Отдельная тема — правовой режим имущества государственных и муниципальных учреждений. Закон № 83-ФЗ здесь ничего не меняет: все имущество муниципального учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления вне зависимости от того, за счет каких средств оно приобретено. Имущества на праве собственности у него быть не может, даже если оно приобретено за счет собственных доходов учреждения. Другое дело, что собственник, то есть муниципалитет, не может изъять такое имущество без согласия учреждения. Это возможно только в процессе ликвидации последнего. Также, подчеркнул эксперт, в соответствии с Гражданским кодексом у учреждения может быть изъято излишнее, не используемое, либо используемое не по целевому назначению имущество. При этом, как уже разъяснил Верховный суд, доказывать факт нецелевого использования имущества должен именно собственник.

В. В. Волков указал на некоторые более общие проблемы. Он отметил, что все решения о выборе типа учреждения должны принимать сами муниципальные учреждения. В то же время в стране существует огромное количество сельских и городских поселений, которые иногда неспособны разобраться во всех нюансах самостоятельно и нуждаются в методической помощи. Правительственное распоряжение № 1505-Р, призванное дать необходимые методические рекомендации, содержит лишь общие подходы. Нет достаточных рекомендаций и о том, как формировать нормативы финансовых затрат на предоставление услуг государственными и муниципальными учреждениями, на основе которых должен определяться объем финансирования в виде субсидий из соответствующих бюджетов. Очевидно, что методическое сопровождение реформы следует значительно усилить.

Еще одна проблема связана с тем, что нормы о разных типах учреждений и даже сами их определения разбросаны по нескольким законам. Было бы неплохо объединить их в один, полагает Волков. Проблемой он считает и то, что представительные органы муниципальных образований исключены из процесса определения типа муниципальных учреждений, что негативно влияет на степень публичности этого процесса.

Спор о закупках

Начальник юридической службы Управления развития и организации заказов средств воздушно-космической обороны Министерства обороны РФ Д. Н. Шайков рассказал о сути дискуссии, развернувшейся между Минэкономразвития России и Федеральной антимонопольной службой. Он напомнил собравшимся, что еще в ноябре 2010 года Президент РФ поручил Минэкономразвития разработать концепцию нового закона о государственных и муниципальных закупках. В марте руководство ведомства доложило о том, что такая концепция разработана: было рекомендовано отменить действующий Федеральный закон № 94-ФЗ и заменить его так называемой федеральной контрактной системой (ФКС). Закон № 94-ФЗ регулирует лишь размещение заказа, начиная с действий заказчика по назначению различных комиссий и подготовке документации и заканчивая собственно заключением контракта. Новая же концепция предлагает более широкий охват: предложено создать полноценную систему управления контрактами, включающую контроль за планированием заказа, расчет начальной цены и мониторинг исполнения контракта. Минэкономразвития также планирует расширить способы закупки, разрешив на аукционах и конкурсах не разрешенные ныне предквалификацию и конкурентные переговоры.

«Если руководитель знает, чего хочет, то он представляет, кто может выполнить заказ и за какие примерно деньги», — отметил Д. Н. Шайков. Но, следуя предписаниям действующего закона и опубликовав соответствующие требования к товару или услуге, особенно если они не будут достаточно детализированными, заказчик рискует столкнуться с недобросовестной конкуренцией, демпингом и в итоге — с невозможностью исполнения контракта. Добиться своего в рамках Закона № 94-ФЗ позволяет лишь тщательная проработка технической части конкурсной документации, где описываются требования к товару. «При желании любой товар можно описать достаточно детально», — подытожил эксперт.

Д. Н. Шайков отметил, что согласно Закону № 94-ФЗ при подготовке конкурсной или аукционной документации заказчик должен сформировать начальную цену и затем «играть на понижение». Но как именно рассчитывать эту цену, закон не поясняет. Поэтому практически любой руководитель может стать объектом претензий со стороны тех или иных проверяющих органов. Система формирования начальной цены, предлагаемая Минэкономразвития и включающая возможность переговоров с потенциальным исполнителем, в этом смысле более логична, полагает Шайков. ФАС же возражает против предложений министерства лишь потому, что рискует утратить ряд полномочий, и ей будет сложнее вести надзор за размещением заказа. ФАС предлагает дорабатывать действующий закон. Минэкономразвития справедливо замечает, что текст закона и без того сложен, а новые многоуровневые поправки сделают его совсем нечитаемым. «Закон № 94-ФЗ, действующий с 2006 года, менялся уже 24 раза», — напомнил Шайков.

Новое обсуждение перспектив введения федеральной контрактной системы, как ожидается, состоится в сентябре. Возможно, тогда и стоит ждать подвижек в решении проблем в области государственного и муниципального заказа. А пока, как отметил эксперт, заказчикам следует минимизировать свои риски, тщательно разрабатывая конкурсную и аукционную документацию и готовя текст муниципального контракта таким образом, чтобы он мог быть выполнен с наименьшими неудобствами.