Государственные программы: сложности процесса разработки и большие ожидания

Опубликовано: 01.09.2011
Источник: Электронный журнал "ГосМенеджмент"
Направление: Программно-целевой бюджет
Автор: Митькин А.Н.
Должность: Заместителя директора Департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Министерства экономического развития Российской Федерации

В Программе Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года поставлена задача по переходу на программный формат федерального бюджета с использованием такого инструмента, как «государственная программа». О том, как организована работа в данном направлении в Минэкономразвития России электронному журналу «Госменеджмент» рассказал Заместитель директора Департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Министерства экономического развития Российской Федерации Алексей Николаевич Митькин.

Алексей Николаевич, в представлении обывателя: бюджет и все, что с ним связано – это компетенция Минфина. Какую роль играет Минэкономразвития в переходе на программный формат бюджета?

Это совместная работа всех федеральных органов исполнительной власти. Координация работы осуществляется Минэкономразвития и Минфином.

Идея перехода на программный бюджет была озвучена в апреле 2010 года на совещании у Председателя Правительства В.В. Путина и потом нашла отражение в Программе Правительства по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной 30 июня 2010 года. Эта программа разрабатывалась Рабочей группой, в состав которой входит несколько представителей Минэкономразвития.

Стоит отметить, что наше министерство всегда выступало за переход к целевому планированию расходования бюджетных средств. Увязка процесса бюджетного планирования с целеполаганием была заложена в разработанном Минэкономразвития законопроекте о государственном стратегическом планировании, который до конца текущего года нужно будет актуализировать с учетом формирования госпрограмм.

Правительством определены компетенции Минэкономразвития и Минфина по вопросам подготовки и реализации государственных программ. Минэкономразвития готовило Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ, методические указания по разработке и реализации государственных программ и Перечень государственных программ Российской Федерации, а Минфин, в рамках подготовки проекта федерального бюджета на 2011-2013 годы, сформировал аналитическое распределение федерального бюджета по государственным программам и готовит изменения в части перехода на программный принцип формирования бюджета в Бюджетный кодекс. При этом проекты этих документов, как правило, до утверждения проходят согласование. Так что, Минфин принимает участие в подготовке Порядка, методических указаний и Перечня, а позиция Минэкономразвития учитывается при формировании аналитического распределения и изменении Бюджетного кодекса.

Для понимания роли Департамента стратегического управления (программ) и бюджетирования Минэкономразвития России в процессе внедрения программно-целевого принципа организации деятельности органов исполнительной власти - каковы задачи Департамента в этом процессе?

Департамент осуществляет координацию работы в Минэкономразвития с государственными программами.

Во-первых, это подготовка ведомственных актов по внутренней регламентации подготовки и реализации государственных программ, ответственным исполнителем которых является Минэкономразвития; участие Министерства в реализации иных государственных программ; согласование проектов госпрограмм, ответственным исполнителем которых являются федеральные органы исполнительной власти. Кстати говоря, в Министерстве утверждено распределение ответственности структурных подразделений в соответствии с компетенцией за работу с государственными программами, учитывающее отраслевую специфику.

Во-вторых, Департаментом осуществляется подготовка сводных докладов и иных обобщенных материалов о ходе подготовки государственных программ, а в будущем - о ходе их реализации.

В-третьих, Департамент стратегического управления (программ) и бюджетирования определен ответственным за подготовку и реализацию государственной программы «Экономическое развитие и инновационная экономика».

Первоначально в перечне государственных программ, утвержденных распоряжением Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2010 г. №1950, значилась 41 государственная программа. Изменился ли этот перечень на сегодняшний день?

Да, в Перечне госпрограмм произошли изменения. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 июня 2011 г. № 970-р из Перечня была исключена государственная программа № 36 «Организация и проведение Олимпийских игр 2014 года и развитие горноклиматического курорта в г. Сочи». Большинство олимпийских объектов и мероприятий включаются в проекты иных государственных программ - в рамках существующих ФЦП, - и к моменту начала реализации предполагавшейся госпрограммы строительство подавляющей части этих объектов будет завершено.

В настоящее время идет процесс формирования государственных программ Российской Федерации. Какова степень их готовности?

Этот вопрос обсуждался в Правительстве России 21 июля 2011 года. Степень готовности программ различна, различны и сложности подготовки. Иногда это технические сложности, связанные с согласованием проекта программы многочисленными соисполнителями. В некоторых случаях формирование программы связано с формированием позиции Правительства по вопросу вектора развития отрасли или сферы экономики.

На сегодня Минэкономразвития и Минфин дали замечания и предложения на все проекты госпрограмм, сформированные весной этого года.

Теперь до 22 августа федеральные органы исполнительной власти должны представить в Минэкономразвития России и Минфин России проекты госпрограмм или их концепции, доработанные в части финансового обеспечения в соответствии с распределением бюджетных ассигнований федерального бюджета на 2012 - 2014 годы.

Вместе с тем, в августе и сентябре, в ходе подготовки проекта федерального бюджета на 2012 год и на плановый период 2012 и 2014 годов, еще будут рассматриваться предложения ведомств в части расходов федерального бюджета, приниматься решения по разногласиям. В результате в октябре-ноябре могут быть сформированы проекты государственных программ, соответствующие требованиям Порядка и финансовым возможностям государства.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2010 г. №588 утвержден Порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ. На определенном этапе развития событий появилась возможность разработки и утверждения упрощенной версии - основных положений (концепции) государственной программы Российской Федерации. Сейчас, говоря о готовности государственных программ, речь идет об их полноценной версии, соответствующей требованиям 588 постановления, или об упрощенной?

На сегодня в формате проекта госпрограммы разработано 18, а в формате основных положений (концепций) - 21 госпрограмма. По программе «Развитие пенсионной системы» еще проходят межведомственные согласования.

Требования к разработке основных положений содержат упрощенные условия с целью предварительной отработки содержания программ. В результате ведомства смогли раньше начать процедуры согласования основных параметров программ (целей, показателей и основных мероприятий), по которым имелись концептуальные разногласия участников, но к концу года по поручению Правительства будут формироваться проекты госпрограмм в соответствии с Порядком.

На Ваш взгляд, какие разделы государственной программы вызывают наибольшие трудности при разработке?

В большинстве случаев это описание мер государственного регулирования. Между тем, одна из основных задач разработки госпрограмм – тесно увязать приоритеты бюджетной политики и проведения институциональных преобразований.

В ряде поступивших в Минэкономразвития проектов госпрограмм наблюдается занижение целевых значений показателей госпрограмм по сравнению с целевыми значениями, заданными Концепцией долгосрочного социально-экономического развития страны на период до 2020 года, или неполное отражение стратегических приоритетов Концепции в содержании госпрограмм. Увязка проектов госпрограмм с документами стратегического прогнозирования и планирования является одним из ключевых требований, и мы обращаем на это самое серьезное внимание при согласовании представляемых ведомствами документов.

Важной проблемой является отсутствие в проектах госпрограмм и прилагаемых материалах обоснований запрашиваемых объемов финансирования. В ряде случаев просто отсутствуют данные о финансовом обеспечении мероприятий госпрограмм на период после 2014 года.

Иногда отсутствует информация об участии субъектов Российской Федерации, государственных внебюджетных фондов государственных корпораций и компаний с госучастием в реализации государственных программ. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в большинстве случаев госпрограммы все еще рассматриваются разработчиками скорее как инструмент деятельности федеральных органов исполнительной власти, не предполагающий координации работы с субфедеральными органами исполнительной власти и организациями, существенно влияющими на достижение целей госпрограммы.

Все это показывает необходимость продолжения серьезной работы по дополнительной доработке госпрограмм.

Алексей Николаевич, государственная программа – это довольно сложный в методологическом плане инструмент. Это подтверждают и затянувшиеся сроки их разработки на федеральном уровне, ведь первоначально планировалось разработать госпрограммы к весне 2011 года, а федеральный бюджет на 2012 год и на плановый период до 2013 и 2014 годов принять в программном виде. По Вашему мнению, насколько оправдано использование в практике государственного управления такого инструмента? Что изменится, когда реально заработает программный формат федерального бюджета?

Без сомнений, переход к программному формату бюджета оправдан, об этом свидетельствует и мировая практика.

Во-первых, переход на программное формирование бюджета приведет к повышению прозрачности и результативности государственных расходов. Формирование программ позволит в большей степени системно решать социально-экономические задачи и удовлетворять потребности общества. Отдельные решения о расходах должны приниматься как с точки зрения стоимости реализации проектов и предоставления государственных услуг, так и целесообразности этих расходов, их влияния на отрасли экономики и качество жизни.

Во-вторых, государство сосредоточит в рамках государственных программ все инструменты, которыми оно располагает для развития экономики. Это могут быть налоговые или таможенные льготы, лицензирование и регулирование тарифов, контрольно-надзорные меры и меры по совершенствованию законодательства по снижению административных барьеров и иное нормативное правовое регулирование. Тем самым, мы устраним один из главных ограничителей повышения эффективности деятельности органов власти – оторванность структурных реформ и мер государственного регулирования от бюджетного процесса. Зачастую расходы федерального бюджета не достигают ожидаемого эффекта из-за пробелов правового регулирования. И, наоборот, проведение реформ проходит болезненно без соответствующей финансовой поддержки. Переход к государственным программам решает эту фундаментальную проблему.

Кроме того, при разработке госпрограмм будут учитываться региональные расходы на аналогичные программы, а также участие госкорпораций, акционерных обществ с государственным участием, общественных, научных и иных организаций, а также внебюджетных фондов. Следовательно, мы сможем и повысить качество планирования, и консолидировать усилия всех субъектов экономики для достижения общенациональных целей. Позиция Минэкономразвития всегда заключалась в первичности целей и задач социально-экономического развития перед постатейным распределением и индексацией сложившейся структуры имеющихся бюджетных средств. Целью формирования и реализации государственных программ является не охват расходов на выполнение какой-то государственной функции, а необходимость решения крупных, значимых социально-экономических задач.

Таким образом, экономика получит понятный инструмент развития, комплексный и долгосрочный. Субъекты предпринимательства увидят долгосрочные ориентиры государства, а общество - реальные результаты работы органов власти, измеримые в удовлетворении потребностей и улучшении качества жизни, а не только в объемах расходуемых государственных средств и количестве построенных объектов.