Закон об АУ: новые инициативы

Опубликовано: 17.08.2011
Источник: Журнал "Бюджет"
Направление: Реализация 83-ФЗ
Направление: Создание, реорганизация, изменение типа и ликвидация учреждений
Автор: Цуциев М.А.

В рамках семинара «Совершенствование межбюджетных отношений в современных условиях», который 7–8 июля провел Учебный центр Издательского дома «Бюджет», обсуждался целый спектр актуальных для регионов и местного самоуправления вопросов: от изменений в Законе «Об автономных учреждениях» до реформы системы обязательного медицинского страхования.

Начальник отдела методологии финансового обеспечения и оказания государственных услуг Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России И.Н. Колчина напомнила участникам семинара, что в 2012 году впервые будет принят «программный» федеральный бюджет. Уже утвержден перечень из 41 госпрограммы, каждая из которых определяет цели и задачи отраслевого министерства в соответствующей сфере. Эти цели будут достигаться в том числе через формируемые для бюджетных учреждений государственные задания. Таким образом, Программа по повышению эффективности бюджетных расходов увязывается с реформой бюджетной сети. Госзадание становится неким аналогом Государственной программы на уровне учреждения, а Федеральный закон № 83-ФЗ превращается в ключевой инструмент реализации Программы по повышению эффективности бюджетных расходов.

И. Н. Колчина отметила, что в реформе остается ряд неурегулированных вопросов, касающихся автономных учреждений. Многие из них призван снять Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений», подписанный Президентом РФ 18 июля.

О целевых субсидиях

Одним из неурегулированных вопросов является санкционирование субсидий, предоставляемых автономным учреждениям на иные цели. Как известно, в соответствии с Бюджетным кодексом и автономные, и бюджетные учреждения могут получать субсидии на выполнение госзадания, целевые субсидии («субсидии на иные цели»), а также бюджетные инвестиции. Законодательство четко не говорит о том, какие средства должны предоставляться учреждению в рамках задания, а какие — в рамках целевых субсидий. Решать, какую форму использовать в том или ином случае, должен сам орган-учредитель соответствующего учреждения. При этом он должен исходить из того, что использование средств субсидий на госзадание, в отличие от средств целевых субсидий, не будут контролироваться органами Федерального казначейства.

Соответствующая норма гласит, что расходы АУ, осуществляемые за счет средств субсидий на оказание услуг в рамках государственного (муниципального) задания, производятся без представления ими документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств. При этом средства субсидий на иные цели и бюджетных инвестиций могут расходоваться только после проверки соответствия содержания данных операций кодам классификации операций сектора государственного управления и целям предоставления субсидий. Каждому бюджетному и автономному учреждению будет открыто два лицевых счета: первый (не контролируемый) — для субсидии на госзадание и приносящей доход деятельности и второй (контролируемый) — для целевых субсидий и бюджетных инвестиций.

Поправками также урегулирован вопрос, касающийся неиспользованных в текущем году остатков средств субсидий. Так, остатки субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания могут быть использованы автономным учреждением в очередном финансовом году в соответствии с его планом финансово-хозяйственной деятельности для достижения целей, в соответствии с которыми оно было создано. Важно, что теперь неиспользованные остатки средств предоставленных АУ в рамках субсидий на иные цели и бюджетных инвестиций, подлежат перечислению в соответствующий бюджет. Ранее такой порядок действовал для бюджетных, но не автономных учреждений. При этом предусмотрено, что по решению учредителя эти остатки могут быть возвращены АУ в очередном финансовом году при наличии потребности в направлении их на те же цели.

Сферы деятельности АУ

Поправками затронута одна из самых наболевших для автономных учреждений тем. В соответствии с действующей редакцией Закона № 83-ФЗ автономные учреждения, созданные (в том числе путем изменения типа) до дня его вступления в силу в сферах, не предусмотренных ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях», подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года со дня официального опубликования закона. Теперь же установлено, что такие АУ, если в их отношении до 1 января 2012 года не принято решение о реорганизации, ликвидации или об изменении их типа, с 1 января 2012 года становятся бюджетными учреждениями без принятия дополнительных решений об изменении их типа. Учредителям таких АУ предписано до 1 февраля 2012 года внести в их уставы соответствующие изменения и открыть им в установленном порядке лицевые счета. Кстати, эта норма не будет распространяться на фонды содействия кредитованию (гарантийные фонды, фонды поручительств), бизнес-инкубаторы и микрофинансовые организации, созданные до 1 января 2011 года в форме АУ: они вправе осуществлять свою деятельность в этой же форме.

Чуть ранее (Федеральным законом от 14 июня 2011 г. № 142-ФЗ) перечень «разрешенных» для создания АУ сфер деятельности был дополнен средствами массовой информации. Примечательно, что по данным, содержавшимся в пояснительной записке к законопроекту, до трети всех действующих в настоящее время АУ — именно средства массовой информации.

«Нас часто призывают сделать перечень возможных сфер деятельности автономных учреждений открытым. Однако мы пошли на его закрытие осознанно, — сказала И. Н. Колчина. — На автономные учреждения не распространяется 94-й закон о госзакупках, и это многих прельщает». Тем не менее законопроект еще немного расширяет этот перечень: те учреждения, которые осуществляют работу с молодежью и детьми, также смогут быть автономными. Кроме того, поправки распространяют на автономные учреждения право исполнять публичные обязательства перед физическими лицами в денежной форме (например, это касается денежных выплат детям-сиротам).

Качество услуг

Доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственного университета управления С. Г. Хабаев обратил внимание собравшихся на методические проблемы, связанные с формированием государственных и муниципальных заданий. Он отметил, что, вероятнее всего, Минфин России ограничится некими общими указаниями в данной сфере, а непосредственное решение возникающих вопросов ляжет на плечи учредителей.

В частности, актуален вопрос определения качества оказываемых государственных и муниципальных услуг. В соответствии со ст. 69.2 Бюджетного кодекса государственное (муниципальное) задание должно содержать показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) оказываемых государственных (муниципальных) услуг (выполняемых работ). Поскольку на федеральном уровне опять-таки нет четкой методики по данному вопросу, докладчик предлагает обратиться к опыту, наработанному субъектами РФ.

Например, в Татарстане существует документ, хотя и утвержденный еще до принятия Закона № 83-ФЗ, но тем не менее содержащий полезные наработки, которые можно взять на вооружение и сегодня (постановление Кабинета министров Республики Татарстан от 30 июня 2009 г. «О порядке проведения оценки соответствия качества фактически предоставляемых государственных услуг установленным стандартам качества государственных услуг Республики Татарстан»). Чтобы оценить качество услуг, в документе предложено проводить мониторинг соответствия предоставляемых услуг стандартам качества, соцопросы и контрольные мероприятия. В частности, в рамках первого метода выделяется четыре этапа вычислений, позволяющие вывести конечную оценку качества оказываемых услуг.

В Пензенской области еще в 2007 году был утвержден порядок проведения ежегодной оценки потребности в предоставлении государственных услуг за счет средств бюджета области и ее учета при формировании расходов на очередной финансовый год. При проведении этой оценки предлагалось применять три модели прогнозирования численности потребителей госуслуг, позволяющие учесть потребность в различных типах услуг, а также динамику категорий и групп потребителей государственных услуг по всем территориальным единицам в составе региона.

Межбюджетные отношения

Начальник отдела методологии межбюджетных отношений Департамента межбюджетных отношений Минфина России В. В. Половинка подробно рассказал о структуре трансфертов между различными уровнями бюджетной системы. В частности, было отмечено, что в структуре трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ доминируют дотации (522,7 млрд руб. в 2010 году и 542,5 млрд руб. в 2011 году), а субвенции занимают лишь третье место. При этом в структуре трансфертов из бюджетов субъектов РФ в бюджеты муниципальных образований субвенции, напротив, идут первыми (627,2 млрд руб. в 2010 году и 666,4 млрд руб. по плану 2011 году).

Докладчик также привел данные по исполнению консолидированных бюджетов субъектов РФ. Озвученные цифры свидетельствуют о послекризисном восстановлении активности предприятий. Так, по состоянию на 1 мая текущего года поступления по налогу на прибыль организаций выросли по отношению к аналогичному периоду 2010 года на 29 %. В целом же налоговые и неналоговые доходы выросли на 20 %.

Также была затронута тема мониторинга и оценки качества управления региональными финансами (соответствующий порядок утвержден Минфином России в декабре 2010 года). Оценка позволила выявить основные недостатки управления финансами в регионах. Среди них — низкий объем расходов бюджетов, формируемых в рамках программ, значительный уровень долговой нагрузки региональных бюджетов, слабая эффективность управления финансовыми вложениями, небольшой удельный вес расходов, произведенных в соответствии с государственным заданием, в том числе через автономные и негосударственные организации. Примечательно также, что в 40 из 83 субъектов РФ бюджет утвержден только на один год. Во многих регионах отсутствуют порядки конкурсного распределения принимаемых расходных обязательств, оценки качества финансового менеджмента ГРБС, определения приоритетных направлений софинансирования расходных обязательств муниципальных образований.

В. В. Половинка напомнил, что с 1993 года действует Фонд финансовой поддержки регионов. С 2010 года объем Фонда составляет 397 млрд руб. и до 2013 года его индексация не преду­сматривается, впрочем, как и сокращение. В настоящее время в России 14 регионов-доноров, у которых бюджетная обеспеченность (рассчитываемая как соотношение индекса налогового потенциала и индекса бюджетных расходов) больше единицы, и, соответственно, 69 регионов — получателей дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Докладчик не согласился с часто высказываемым мнением о том, что механизм дотаций на выравнивание не стимулирует регионы к развитию. Во-первых, дотации распределяются законом о бюджете на три года, что позволяет региону прогнозировать свои доходы на среднесрочную перспективу, кроме того, объем дотации не зависит от роста налогового потенциала региона в этот период. Во-вторых, действует механизм частичной компенсации потерь субъекта РФ от снижения объема дотаций. Ранее нередко подвергалась критике и такая форма финансовой помощи, как дотации на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов субъектов, но в 2010 году наконец была утверждена методика их распределения.

Что касается субсидий, то Минфин требует от главных распорядителей бюджетных средств и разработчиков госпрограмм максимального их объединения. Про это, в частности, говорил и Президент РФ в своем Бюджетном послании, отмечая, что государственные программы могли бы определять общие для всех уровней власти направления и приоритеты государственной политики, а их реализация на региональном уровне — поддерживаться одной субсидией, предоставляемой в рамках соответствующей госпрограммы.

Говоря о субвенциях, предоставляемых из федерального бюджета, докладчик отметил, что их количество сократится с 27 в 2011 году до 22 в 2012-м. Связано это в том числе с передачей функций по финансированию полиции на федеральный уровень. По оценкам Минфина, соответствующие полномочия стоили регионам около 200 млрд руб. При этом после изъятия субвенций регионы все равно окажутся в плюсе примерно на 30 млрд руб.

Новая модель ОМС

Заместитель председателя ФФОМС С. А. Карчевская рассказала о наиболее важных положениях Федерального закона № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», вступившего в силу с 1 января 2011 года. С. А. Карчевская отметила, что, к сожалению, второе чтение законопроекта «Об основах охраны здоровья граждан в РФ» пока так и не состоялось, хотя два этих закона взаимно увязаны и в идеале должны были быть приняты одновременно. Сейчас расходы на здравоохранение в России составляют всего 3,8 % ВВП. В европейских странах этот показатель, как правило, не ниже 8 %. Закон об основах охраны здоровья призван дать вектор развития российскому здравоохранению на предстоящие годы и помочь ликвидировать это отставание.

По мнению докладчика, большинство граждан не знают, какая у них страховая организация. До 1 января 2011 года, пока страховую организацию выбирали работодатели или органы исполнительной власти, а граждане были отстранены от этого процесса, у страховщиков не было стимула выполнять свою главную функцию: защищать права пациентов через контроль качества оказания медицинской помощи. С 1 января граждане выбирают страховую организацию самостоятельно. Кроме того, до 1 сентября каждого года они имеют право ее заменить. А поскольку деньги идут за пациентом и вознаграждение страховщиков зависит от объемов оказанной помощи, они будут стараться заполучить как можно больше застрахованных лиц. Это и есть главный экономический стимул для их более активной позиции в защите прав пациентов. К слову, в регионах наметилась явная тенденция: небольшие страховые организации уходят с рынка ОМС. Этому способствовало и увеличение минимальной планки их уставного капитала с 30 до 60 млн руб.

Другая важная новация закона об ОМС — появление межтерриториальных расчетов. Ранее у граждан возникали сложности с получением бесплатной медицинской помощи в «чужих» регионах: медицинские организации, и без того испытывающие дефицит средств, отказывались ее оказывать. К тому же между территориальными программами ОМС существовали значительные различия как по финансированию, так и по охватываемым ими страховым случаям. Неудивительно, что лидировали по таким отказам Москва и Санкт-Петербург. «С 1 января 2011 года подобные ситуации в принципе невозможны», — заявила С. А. Карчевская. Финансовой гарантией этому будут служить расчеты между территориальными фондами ОМС, для которых к тому же установлен четкий срок — 25 дней. Однако есть одно «но»: медпомощь, оказываемая в другом регионе, будет ограничиваться рамками базовой (общероссийской) программы ОМС.

Вновь о полномочиях

участники семинара Как известно, с 1 января 2012 года все полномочия по организации медицинской помощи переходят на уровень регионов, а за муниципалитетами сохраняется только «создание условий» для ее оказания в рамках территориальных программ ОМС. По мнению С. А. Карчевской, прежний вариант разграничения полномочий привел к колоссальным дисбалансам в уровне оказания помощи между различными муниципальными образованиями. В условиях, когда 70 % таковых являются высоко дотационными, положение отрасли стало критическим. Медучреждения в соседних муниципалитетах зачастую используют разные медицинские стандарты. В одних, самодостаточных муниципальных образованиях, возник избыток коек, в других, напротив, острый дефицит. Местное здравоохранение испытывает и кадровый голод: многие безденежные муниципалитеты попросту не могут привлечь в сельскую местность врачей.

Один из основных блоков региональных программ модернизации здравоохранения — создание межмуниципальных медицинских центров. В рамках действующего до сих пор законодательства правовой базы для их деятельности недостаточно: непонятно, как формировать для них задания, выделять субсидии и т. д. Теперь они будут переданы в собственность регионов. Таким образом, основы их деятельности — стандарты, финансовое обеспечение, оказание материальной поддержки врачам — будут формироваться централизованно.