Имущество бюджетных и автономных учреждений: новые правила

Опубликовано: 14.09.2011
Источник: Журнал "Бюджет"
Направление: Реализация 83-ФЗ
Автор: Ячевская Светлана Викторовна
Должность: Директор Правового департамента Минфина России

Несмотря на то что реализация Федерального закона № 83-ФЗ (далее — Закон № 83-ФЗ) идет уже второй год, вопросов меньше не становится. На сегодняшний день наиболее актуальны проблемы, касающиеся нормативно-правового регулирования вопросов, связанных с распоряжением недвижимым имуществом, особо ценным движимым имуществом государственных, муниципальных учреждений, кредиторской задолженностью бюджетных учреждений и т. д. Данные вопросы комментирует Светлана Викторовна Ячевская, директор Правового департамента Минфина России, к. ю. н.

Говоря о нормативно-правовом регулировании вопросов, связанных с распоряжением имуществом, особое внимание следует уделить бюджетным и автономным учреждениям, поскольку правовой режим казенного учреждения, создание которого обусловлено нормами Закона № 83-ФЗ, по своей сути практически аналогичен правовому режиму «старого» бюджетного учреждения, существовавшего до вступления в силу указанного закона.

Как и раньше, за учреждениями данного типа имущество закреплено на праве оперативного управления. Для них сохраняется субсидиарная ответственность собственника (учредителя) и распоряжаться имуществом они могут только с согласия собственника. Принципиальные же изменения коснулись остальных двух типов учреждений: бюджетных и автономных, и прежде всего они затрагивают режимы распоряжения этим имуществом и имущественной ответственности.

Распоряжение и ответственность

Итак, собственниками имущества бюджетных и автономных учреждений выступают: Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. В соответствии с положениями Гражданского кодекса (ст. 120, 296) имущество бюджетного (автономного) учреждения закрепляется за ними на праве оперативного управления. Особенности распоряжения имуществом бюджетных и автономных учреждений установлены положениями ст. 298 Гражданского кодекса, в соответствии с которыми:

  • бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным бюджетным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом;
  • автономное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним собственником или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом.

Таким образом, правовой режим бюджетного и автономного учреждения в части распоряжения имуществом аналогичен. Разница заключается лишь в том, что в отличие от бюджетного учреждения автономное самостоятельно распоряжается недвижимым имуществом, приобретенным за счет средств от приносящей доход деятельности.

Подобным образом в ст. 120 Гражданского кодекса решены вопросы ответственности бюджетного/автономного учреждения имуществом по своим обязательствам. Так, бюджетное учреждение по своим обязательствам не отвечает недвижимым имуществом вне зависимости от того, каким образом оно попало в учреждение: закреплено ли собственником на праве оперативного управления, приобретено ли за счет средств, выделенных собственником, или за счет средств от приносящей доход деятельности. В любом случае данное имущество защищено режимом и бюджетное учреждение не отвечает им по своим обязательствам. Несколько иная ситуация в автономных учреждениях. Автономные учреждения не отвечают по своим обязательствам только тем недвижимым имуществом, которое передано им собственником или приобретено за счет средств собственника, и отвечают тем недвижимым имуществом, которое приобретено за счет средств от приносящей доход деятельности.

В ситуации с особо ценным движимым имуществом и у автономных, и у бюджетных учреждений режимы ответственности идентичны. Особо ценное имущество, которое передано собственником или приобретено за счет средств собственника, также находится в защищенном режиме, то есть на такое имущество не может быть обращено взыскание. А вот особо ценным движимым имуществом, приобретенным за счет средств от приносящей доход деятельности, учреждение по своим обязательствам отвечает.

Виды, перечни особо ценного движимого имущества

Порядок отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества определен постановлением Правительства РФ от 26 июля 2010 г. № 538. Напомню, что в соответствии с данным документом на федеральном уровне виды особо ценного движимого имущества могут определять, во-первых, федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в отношении федеральных автономных или бюджетных учреждений, находящихся в ведении этих органов или федеральных служб и агентств, подведомственных этим органам, во-вторых, федеральные органы государственной власти (государственные органы), руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ или Правительство РФ, в отношении федеральных автономных или бюджетных учреждений, находящихся в их ведении. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ устанавливает порядок в отношении автономных учреждений, которые созданы на базе имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, и бюджетных учреждений субъекта РФ. И наконец местная администрация устанавливает порядок для автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности, и муниципальных бюджетных учреждений.

Стоит обратить внимание на то, что порядок определения перечней особо ценного движимого имущества для автономных и бюджетных учреждений имеет некоторое отличие. Так, для бюджетного учреждения на всех уровнях публичной власти — федеральном, субъекта РФ, муниципальном — перечни особо ценного движимого имущества определяет орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя. В автономных учреждениях только на федеральном уровне перечни особо ценного движимого имущества определяет так называемый учредитель. На уровне субъекта РФ определение перечня осуществляется в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, а на муниципальном — в порядке, установленном местной администрацией.

Приведем примеры видов и перечня особо ценного движимого имущества. Данное имущество может быть разделено на следующие виды:

  • движимое имущество, балансовая стоимость которого превышает 200 тыс. руб;
  • транспортные средства независимо от балансовой стоимости;
  • исключительные права;
  • иное движимое имущество, без которого осуществление учреждениями основных видов деятельности будет затруднено и балансовая стоимость которого за единицу превышает 30 тыс. руб.

Перечень особо ценного движимого имущества включает в себя конкретные наименования, например:

  • автомобиль «Волга»;
  • автомобиль «Жигули»;
  • компьютер персональный;
  • кондиционер Samsung;
  • мягкая мебель и т. д.

Доходы от продажи имущества

Вопрос о доходах от использования и продажи имущества автономных и бюджетных учреждений сегодня задается часто, но, на мой взгляд, этот вопрос не является очень актуальным. Нужно понимать, что доходы от продажи имущества автономных и бюджетных учреждений — это доходы данных учреждений. Однако и с легкостью относиться к данному вопросу не следует, поскольку все сделки по отчуждению и распоряжению имуществом, безусловно, проходят, если мы говорим о недвижимом имуществе, два уровня контроля: со стороны органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя, и со стороны органа, который осуществляет полномочия собственника. И на первом, и на втором уровне контроля руководителю учреждения необходимо доказывать, с какой целью совершается сделка, для чего нужны средства от реализации имущества.

Таким образом, мы не сомневаемся, что никакого массового отчуждения имущества не произойдет. А вот вопрос о том, как эти средства будут расходоваться, действительно дискуссионный. Мы сейчас решаем: стоит устанавливать какой-то особый режим в использовании средств или уже двухуровневый контроль при совершении сделки предопределяет этот режим. Стоит заметить, что сегодня законодательно какие-либо ограничения по распоряжению доходами от продажи имущества автономных и бюджетных учреждений не установлены, то есть пока они распоряжаются средствами по своему усмотрению. Но я не исключаю возможности того, что после мониторинга и анализа правоприменительной практики будет введено дополнительное регулирование. Одним словом, этот вопрос требует дальнейшего обсуждения.

Еще раз о сроках

При реализации Закона № 83-ФЗ установлено несколько часов «икс», о которых не следует забывать. Напомню о некоторых. Так, до 1 января 2011 года в целях расчета субсидий подведомственным бюджетным учреждениям необходимо было утвердить перечни недвижимого имущества, закрепленного за ними учредителем или же приобретенного за счет средств учредителя. Очень важная дата и 1 марта 2011 года. До этого числа необходимо было утвердить перечень особо ценного движимого имущества. Поскольку сегодня сроки эти давно истекли, я выражаю уверенность, что все документы подготовлены и приняты в работу. Далее стоит напомнить еще об одной важной дате — 1 декабря 2011 года. До этого срока необходимо внести изменения в уставы всех подведомственных бюджетных и автономных учреждений (нужно иметь в виду, что эти сроки установлены для субъектов РФ, см. ст. 31 Закона № 83-ФЗ).

Сегодня очень часто нас спрашивают о том, как предусматривать внесение изменений в 2011 году, если этот год является переходным, а учреждение действует в режиме получателя бюджетных средств и одновременно у него возникает обязанность по внесению изменения в устав. В этой связи мы предлагаем два варианта. Вариант первый. В новых редакциях уставов необходимо предусмотреть положения, которые будут регулировать деятельность учреждения в переходный период и будут действовать до 1 января 2012 года. Вариант второй. Можно в тексте приказа, которым утверждается устав, предусмотреть положения, регламентирующие деятельность учреждения в переходный период. С точки зрения юридической техники допустимы оба варианта. Со своей же стороны мы считаем, что наиболее удачным является второй вариант: лучше, чтобы устав не содержал переходных положений.

Кредиторская задолженность

Кредиторская задолженность бюджетных учреждений — вопрос, который порождает определенные волнения со стороны финансовых органов. Что необходимо помнить по данной теме? Прежде всего то, что по кредиторской задолженности, возникшей до 1 января 2011 года, сохраняется субсидиарная ответственность собственника. Таким образом, на момент принятия решения об изменении типа учреждения необходимо составить акт сверки задолженности учреждения и установить ее объем. Это исключительно важно не только потому, что необходимо установить источники ее погашения, но и для того, чтобы в дальнейшем был очевиден момент разграничения кредиторской задолженности, возникшей до 1 января 2011 года, и той задолженности, которая может возникнуть в будущем.

Необходимо сделать все, чтобы не возникло правовой неопределенности: по какой кредиторской задолженности отвечает собственник, по какой не отвечает. Стоит напомнить, что задолженность, возникшая после 1 января 2011 года, самостоятельно погашается учреждением. Необходимо указать и на то, что наличие или отсутствие кредиторской задолженности не является определяющим критерием для изменения типа учреждения, но тем не менее должно учитываться. Наличие кредиторской задолженности, ее увеличение должно быть тревожным сигналом в отношении качества управления учреждением, его работы.

К основным видам кредиторской задолженности можно отнести:

  • задолженность по оплате труда и иным выплатам персоналу;
  • задолженность по налоговым и иным платежам;
  • задолженность перед поставщиками и подрядчиками;
  • задолженность по иным имеющимся обязательствам.

Не менее важным является вопрос: какими способами мы можем воздействовать на сеть учреждений для того, чтобы в них не формировалась кредиторская задолженность? Следует отметить, что необходимый инструментарий для решения данного вопроса в отношении бюджетных учреждений нам дает Закон № 83-ФЗ. В первую очередь он предлагает органам, осуществляющим функции полномочия учредителя, регулировать данный вопрос трудовыми договорами. То есть учредитель бюджетного учреждения при заключении трудового договора с руководителем бюджетного учреждения помимо прав и обязанностей руководителя, показателей оценки эффективности и результативности его деятельности, условий оплаты труда, срока действия трудового договора, может предусмотреть такое важное условие, как расторжение договора по инициативе работодателя в связи с просроченной кредиторской задолженностью, превышающий предельно допустимые значения, установленные органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. Все рекомендации по составлению новых трудовых договоров даны в распоряжении Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. № 1505-р.