Интервью Т.В. Саакян о реализации Федерального закона № 83-ФЗ

Опубликовано: 21.03.2012
Источник: Министерство финансов Российской Федерации
Направление: Реализация 83-ФЗ
Автор: Саакян Татьяна Васильевна
Должность: Заместитель директора Департамента бюджетной политики и методологии

Согласно Федеральному закону № 83-ФЗ в 2012 г. заканчивается переходный период, установленный для завершения всех подготовительных мероприятий по реформированию бюджетной сферы. Совместно с экспертом попытаемся оценить работу, которая была проведена в рамках совершенствования правового положения государственных (муниципальных) учреждений. Можно ли утверждать, что реформа состоялась, и не планируются ли очередные глобальные перемены в бюджетной сфере.

В процессе реализации Федерального закона № 83-ФЗ на местах «всплыло» немало правовых недоработок. Какие меры приняты по их устранению?

Проблем, действительно, было много, что неудивительно при таком масштабе участников реализации новых норм. Кроме того, очень многое зависит от деятельности конкретных людей, организующих их внедрение. Да, закон установил единые для всех правила, но как они будут работать в повседневной деятельности, зависит от создания простых и ясных механизмов через утверждение четких регламентов, соблюдение которых создаст реальные условия для предоставления населению качественных услуг. Фронт работы сейчас переместился именно на этот уровень.

Поэтому так важно, что некоторые федеральные органы государственной власти и субъекты РФ в прошлом году взяли на себя миссию написать подзаконные акты и воплотить их в жизнь. Полученный при этом опыт дорогого стоит. Мы смогли выявить пробелы и противоречия в законодательстве и устранить их еще в 2011 г. В первую очередь, речь идет о Законе № 239-ФЗ.

Так, были изменены нормы, касающиеся налога на добавленную стоимость. Статью 146 Налогового кодекса дополнили операциями, доходы от которых не признаются объектом налогообложения НДС. К ним, в частности, были отнесены работы и услуги, выполняемые как казенными, так и бюджетными и автономными учреждениями в рамках государственного (муниципального) задания, источником финансового обеспечения которого является субсидия из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Прекрасная норма, но, с учетом срока вступления в силу (с 1 января 2012 г.), на бюджетные учреждения, перешедшие на субсидию еще в 2011 г., такая льгота не распространялась.

В этой связи Министерством финансов была срочно подготовлена поправка в ст. 6 Закона № 239-ФЗ, которая распространяет вышеуказанную норму:

  • в части казенных учреждений – на правоотношения, возникшие с 1 января 2012 г.;
  • в части бюджетных и автономных учреждений, в отношении которых принято решение о предоставлении им субсидии из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответствии с абзацем первым ч. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса, – на правоотношения, возникшие с даты предоставления им указанной субсидии, но не ранее 1 января 2011 г.

Закон № 239-ФЗ позволил решить и другие вопросы, в т. ч.:

  • исключение обязательности указания в наименовании учреждения его типа (п. 1 ст. 4 Закона № 174-ФЗ);
  • дополнение возможностью пользоваться лицензией, иными разрешительными документами при изменении типа учреждения (п. 4 ст. 17.1 Закона № 174-ФЗ);
  • создание возможности направлять остатки субсидии на выполнение государственного задания, неиспользованные в отчетном году, для достижения целей, ради которых созданы автономные учреждения и бюджетные учреждения, а не на те же цели (т. е. на государственное задание) (п. 3.15 ст. 2 Закона № 174-ФЗ).

Отмечу изменения, касающиеся лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений. Важная поправка внесена в ст. 30 Федерального закона № 83-ФЗ, дополнившая ее новой ч. 12.1. Согласно прежней редакции в случае отсутствия учреждений Центрального банка на территории муниципального образования счета для учета операций со средствами, поступающими муниципальным бюджетным учреждениям, открывались территориальным органам Федерального казначейства, что автоматически влекло открытие и лицевых счетов бюджетных учреждений таких муниципальных образований в ОФК, а не в финансовых органах.

Теперь при заключении органом Федерального казначейства с администрацией муниципального образования соглашения лицевые счета могут быть открыты в соответствующем финансовом органе в установленном им порядке.

Уточнены положения постановления Правительства РФ № 671, установившие:

  • что при внесении изменений в государственное (муниципальное) задание составляется новое задание;
  • возможность использования нормативных методов планирования при выполнении работ;
  • право при формировании задания устанавливать возможные отклонения от плановых показателей, в пределах которых оно считается выполненным.

Теперь поговорим о перечне услуг. В настоящее время Бюджетный кодекс РФ не требует обязательности применения субъектами РФ и муниципальными образованиями такого инструмента выполнения государственного (муниципального) задания, как перечень государственных и муниципальных услуг (работ). Такое требование установлено только на федеральном уровне (постановление Правительства РФ № 671), хотя создание базовых и отраслевых перечней услуг является первым шагом на пути публичности и прозрачности их оказания. Эти услуги предоставляются населению на бесплатной основе и гарантируются законодательством.

Опыт показал, что сформировать эти перечни четко и однозначно с универсальной степенью детализации для одноименных услуг, а главное, с определением ожидаемого результата, который может быть применим для реализации политики в соответствующей сфере, непросто. Однако развивать этот инструмент необходимо каждому публично-правовому образованию.

В целях установления единых подходов к формированию перечней государственных и муниципальных услуг, показателей их объема и качества, унифицированной формы, необходимой для размещения перечней на едином сайте в сети Интернет, подготовлена поправка в ст. 69 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающая, что государственное (муниципальное) задание формируется на основе ведомственного перечня государственных (муниципальных) услуг (работ), утвержденного органом государственной власти (государственным органом), органом местного самоуправления, осуществляющим функции и полномочия учредителя бюджетного или автономного учреждения, либо главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение. То есть перечень услуг становится обязательным инструментом для формирования задания.

Вводится еще более важная норма – ведомственный перечень должен формироваться на основании базового (отраслевого) перечня, утвержденного федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфере деятельности.

Таким образом, федеральное министерство должно сформировать базовый перечень услуг, на основании которого органы государственной власти и местного самоуправления будут утверждать ведомственные перечни, они, в свою очередь, послужат основой для установления государственного или муниципального задания для учреждения.

На какие еще документы учреждениям стоит обратить внимание?

Несомненный интерес представляет письмо Минфина России от 26.12.2011 № 02-11-00/5959 о порядке оплаты получателями бюджетных средств и бюджетными учреждениями обязательств по контрактам при неисполнении или ненадлежащем исполнении исполнителем своих обязательств.

Положениями ч. 10 и 11 ст. 9 Закона № 94-ФЗ введены такие способы обеспечения исполнения обязательств, как неустойка (штраф, пени) за каждый день просрочки исполнения обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного срока. Размер такой неустойки (штрафа, пеней) составляет не менее одной трехсотой действующей на день уплаты ставки рефинансирования Центрального банка.

В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения контракта, заключенного по итогам размещения заказа, может быть предусмотрена уплата неустойки (штрафа, пеней) в объеме, установленном контрактом, но не ниже размера, предусмотренного Законом № 94-ФЗ.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ государственные (муниципальные) контракты заключаются государственными (муниципальными) заказчиками для нужд Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований. Бюджетные учреждения заключают гражданско-правовые договоры для собственных нужд.

Принимая во внимание положения ст. 125, 126 Гражданского кодекса РФ в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения исполнителем обязательств, возникающих из государственных (муниципальных) контрактов, кредитором в таких обязательствах является Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования. Кредитором в обязательствах, возникающих из гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений, заключенных по итогам размещения заказа, являются бюджетные учреждения.

Бюджетное учреждение при оплате контракта вправе руководствоваться положениями ст. 308 Гражданского кодекса РФ, предусматривающими возможность прекратить обязательство зачетом встречного однородного требования, срок которого наступил.

В отношении уплаты неустойки кредитору – публично-правовому образованию необходимо иметь ввиду, что согласно положениям ст. 41 Бюджетного кодекса РФ средства от применения мер гражданско-правовой ответственности относятся к неналоговым доходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом платежи, являющиеся источниками формирования доходов, согласно нормам ст. 40 Бюджетного кодекса РФ зачисляются на счета ОФК для их распределения этими органами в соответствии с установленными нормативами между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации.

Учитывая вышеуказанные нормы, по мнению Минфина России, в целях оплаты денежного обязательства государственного (муниципального) заказчика – получателя бюджетных средств в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения исполнителем своих обязательств, условиями контракта на основании ст. 313 Гражданского кодекса РФ может быть предусмотрено, что исполнение обязательства исполнителя по перечислению неустойки (штрафа, пеней) в доход бюджетов бюджетной системы Российской Федерации возложено на государственного (муниципального) заказчика.

Начисление по исполнению денежного обязательства по контракту производится на основании акта о приемке товаров, работ, услуг, содержащего сведения об исполнении обязательства исполнителем, о принятых результатах исполнения контракта, включая сумму неустойки (пеней, штрафов).

Оплата контракта может быть осуществлена путем выплаты исполнителю суммы, уменьшенной на сумму неустойки (пеней, штрафов) при условии перечисления в установленном порядке неустойки (штрафа, пеней) в доход соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации на основании платежного документа, оформленного получателем бюджетных средств, с указанием исполнителя, за которого осуществляется перечисление неустойки (пеней, штрафов).

В соответствии с пп. 2 и 3 ст. 1601 Бюджетного кодекса РФ учет начисления и поступления в доход бюджета суммы неустойки (пеней, штрафов) по контракту на основании вышеуказанных актов приемки осуществляют подведомственные главному администратору доходов администраторы доходов.

Можно ли сказать, что в результате реформы повысилось качество государственных (муниципальных) услуг и эффективность деятельности бюджетных (автономных) учреждений?

Как уже отмечалось, говорить о результатах пока рано, но с уверенностью можно сказать, что ответственность учреждений в отношении качества услуг (работ) выросла. Ведь по старой системе контроль осуществлялся в основном за расходованием средств. А сейчас, в рамках госзаданий, оценивается своевременность и качество оказания услуг, их соответствие стандартам и другим установленным требованиям.

При таком подходе санкционирование расходов, источником которых является субсидия на выполнение госзадания, стало намного либеральнее. Можно сказать, что оно стало нести организационный характер (платежка должна соответствовать установленным форматам и быть подписана уполномоченными на это лицами, средств на лицевом счете должно быть достаточно для платежа, код классификации (три знака!) должен соответствовать тексту назначения платежа, не требуется представления договоров, счетов, накладных и других подтверждающих документов). Таким образом, финансовая самостоятельность учреждения расширилась.

Расходы учреждения зависят от плана финансово-хозяйственной деятельности, от того, насколько грамотно он составлен. Теперь это главный финансовый документ бюджетного и автономного учреждения.

Много вопросов связано с контролем органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя учреждения. Ответственность учредителя увеличилась по сравнению с той, что была ранее. Установить задание недостаточно. Нужно продумать, насколько эффективно будет оказана та или иная услуга?

Серьезно изменилась ответственность учредителя по распоряжению имуществом. Учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом без согласия собственника, за исключением:

  • недвижимого имущества, приобретенного за счет доходов от платной деятельности, а также движимого имущества, не отнесенного к особо ценному, у автономного учреждения;
  • движимого имущества, не отнесенного к особо ценному, у бюджетного учреждения.

При согласовании сделок, например, по реализации имущества, на учредителе лежит серьезнейшая ответственность, поэтому данный вопрос, скорее всего, потребует дополнительного регулирования.

Что еще нового готовит для учреждений Минфин России? Не затевается ли очередная реформа?

Нельзя затевать новое, не реализовав ранее начатое. Реформа еще не закончена, она только подготовлена. Думается, что 2012 г. будет очень сложным: в России огромная армия государственных и муниципальных учреждений, в них работает большое количество людей, поэтому реализация одних и тех же норм будет окрашена разной спецификой возможных ситуаций, которые необходимо будет решить и урегулировать. Так что впереди у нас много работы.