Информационный империализм

Опубликовано: 30.08.2011
Источник: Журнал "Бюджет"
Направление: Реализация 83-ФЗ
Автор: Цуциев М.А.

О реализации Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а также о концепции информатизации в области финансов мы побеседовали с директором Департамента информационных технологий и связи Правительства РФ Алексеем Юрьевичем Поповым

Алексей Юрьевич, с 1 июля 2011 года должны заработать некоторые положения Федерального закона № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг». В частности, вступит в силу норма о том, что органы, предоставляющие услуги, не смогут требовать от заявителя документов и информации, уже имеющихся в распоряжении иных государственных и муниципальных органов. Удалось ли провести всю необходимую подготовительную работу?

На мой взгляд, это одна из ключевых норм данного закона, которая реально будет востребована обществом. По сути она означает изменение режима работы всей государственной машины в части оказания госуслуг. Если сейчас «архитектором» взаимодействия с государством выступает сам гражданин, который должен понимать, куда он пойдет вначале, а куда потом, какую справку возьмет, куда ее потом принесет, то теперь должен появиться новый «архитектор». Он определит процесс оказания услуги уже не «как есть», а как «должно быть». Это может привести к изменению и сроков оказания услуг, и состава документов, представляемых гражданином. А самое главное, это вызовет серьезную перестройку работы ведомств. Они станут работать больше между собой, чем с гражданами. Сейчас над всем этим работает специально созданная подкомиссия при правительственной комиссии по информационным технологиям. Туда входят представители более десяти ведомств, и занимается она двумя вещами. Во-первых, согласовывает технологические карты услуг. Это как раз и есть описание услуги в том виде, в котором она должна предоставляться: какой документ, куда, когда и по какому регламенту подается. Во-вторых, подкомиссия производит согласование размещения соответствующего сервиса в системе межведомственного электронного документооборота. Дело в том, что на бумаге эффективное межведомственное взаимодействие невозможно, оно может быть эффективно организовано лишь в электронном виде. Иначе мы получим тысячи курьеров, носящих туда-сюда огромное количество документов. Кроме того, бумажное взаимодействие еще и небезопасно, потому что чревато мошенничествами.

Итак, эта норма способствует развитию межведомственного сотрудничества?

Причем сотрудничества не только на федеральном уровне, но и федеральных органов власти с региональными и местными. Уверен: эта норма приведет к тому, что обнаружится масса лишних справок и документов, которые уже давно не надо собирать. В процессе проектирования услуг мы уже с этим сталкиваемся.

Согласно Закону № 210-ФЗ субъекты Федерации также имеют право создавать свои порталы государственных и муниципальных услуг. Будут ли эти порталы достаточно единообразными, чтобы потребители услуг не запутались? Как вообще будет выстраиваться эта система?

В конечном счете для общества имеет смысл получить один портал услуг — «госуслуги.ру». Порталы регионов в итоге будут так или иначе в него интегрированы. Вы ведь работаете на одном Яндексе — неважно, находитесь ли вы в Башкирии или в Москве. Тем не менее в этой системе автоматически происходит определение вашего местоположения, и прогноз погоды, и новости вы получаете именно для того региона, где вы находитесь, причем интерфейс абсолютно единообразен. Поэтому порталы регионов должны так или иначе стать частью общего портала госуслуг. Понятно, что большое количество самих программно-технических разработок будет за регионами, но вот «лицо», которое и увидят граждане, должно быть одно.

На одной из конференций, посвященных перспективам ИТ-технологий в России, вы отметили, что все общероссийские информационные системы должны быть единообразными, иметь некую единую структуру. Позвольте уточнить, имелось ли в виду, что должна существовать некая единая ИТ-архитектура, или все же для каждого направления и каждой отрасли должен быть создан свой портал?

Нет, конечно же, задачи создания общегосударственной ERP-системы сейчас никто не ставит. Хотя это и было бы в целом правильно, пока такая перспектива видится чем-то из области фантастики. А вот отраслевые решения будут активно развиваться. У нас утверждена, например, концепция такого решения в области здравоохранения. Она подразумевает наличие федерального и регионального сегментов, а также сегмент учреждений. Утверждена концепция системы управления в области государственных финансов, подразумевающая федеральный сегмент, субъектовый, и в субъекте — сегмент учреждений. С учетом того, что каналы связи только улучшаются и уже практически везде есть сотовая связь и Интернет, подобные процессы будут идти неизбежно. И в результате, конечно, большинство решений будет строиться на основе централизованной архитектуры. Снова приведу пример: вы пользуетесь системой «гугл» и при этом вам абсолютно все равно, где стоят сервера этой компании. Потому что вам не нужно для этого никакого специального программного обеспечения. В идеале, конечно, у бюджетных, автономных и казенных учреждений тоже ничего на компьютерах стоять не должно, только интернет-браузер и электронная подпись. И если им надо управлять финансами, они бы входили для этого в некий «финансовый гугл». То же самое и в здравоохранении. Тогда проблема интеграции стояла бы уже между этими системами, то есть где-то далеко, и само учреждение она бы никак не затрагивала. Возможно, впоследствии такая интеграция и привела бы к появлению некой единой системы.

Важно, чтобы при развитии всех этих систем не происходило никакого распыления. Сейчас внимание к ИТ существенно усиливается. Это приводит и к росту административного веса тех людей, что занимаются ИТ в регионах, и к росту финансирования этой отрасли, и к усилению внимания федеральных органов власти к этим вопросам. С одной стороны, это плюс для регионов. Но есть и другая сторона медали. Вольница, которая была у регионов в этой сфере, постепенно сходит на нет. Это не означает, что они должны покупать только какое-то одно определенное наверху решение. Дело лишь в том, что в части интеграции, интерфейсов, регламентов, процедур они уже не могут делать все по-своему, а должны так или иначе встраиваться в общефедеральную инфраструктуру. Либо вообще ничего своего не делать, а просто пользоваться федеральными сервисами.

Политическое значение таких централизованных систем еще только предстоит оценить. Быть может, сам взгляд на федеративное устройство государства при наличии таких пронизывающих страну сверху донизу ИТ-решений будет чуть иным. Например, в здравоохранении субъекты наделены правом устанавливать свои стандарты, но, если федеральный ресурс работает в рамках какой-то лучшей практики, использовать другую, «худшую» практику уже не получится. Потому что, если ты используешь программный продукт, ты можешь работать только так, как работает он. Своего рода информационный империализм.

Что делать регионам, у которых уже сейчас достаточно высокий уровень развития ИТ?

Возможно, я огорчу читателей, но хочу сказать, что регионов, у которых высокий уровень развития ИТ, сейчас практически нет. Есть, конечно, лидеры-субъекты, затратившие на ИТ большие деньги, и те, у которых создано много разных систем. Но, если сравнивать с зарубежным опытом, понятно, что цельного взгляда на эту тему у нас пока нет. Не сомневаюсь, что, как только начнется целенаправленная реализация ключевых положений Закона № 210-ФЗ на федеральном уровне, регионы подтянутся. У них есть потенциал, есть необходимые кадры - важно задать вектор. Тогда процесс пойдет и с финансами, и с услугами, и со здравоохранением. Ведь уровень развития ИТ оценить достаточно просто: получает ли кто-то конкретную пользу? Если гражданин стал носить на один документ меньше, это уже польза. Или сайт госзакупок — очевидная польза: раньше была тысяча разных сайтов, еще пойди найди, куда продать свою продукцию, а теперь он один.

Кстати, к нему много нареканий: то есть существует и проблема качества того, что уже реализовано.

Действительно, нарекания к самому сайту есть. Но следует понимать, что ресурс такого масштаба государство еще никогда не создавало. Конечно, ресурсы Яндекса и Рамблера больше, но они другие. Там не совершается транзакций, а просто размещается информация. Поэтому критиковать ресурс можно, но при этом нужно отделять технические претензии от идеологических. Дело в том, что сайт госзакупок очень многим мешает. Кроме общества, он никому не нужен, и чиновникам в первую очередь.

От представителей муниципальных образований часто приходится слышать, что сайт хороший, но уж очень медленно работает и часто «виснет».

Здесь нужно смотреть очень внимательно, если мы хотим не просто ругать, но искать некий конструктив. Возможно, у этих муниципалитетов существуют проблемы с каналом доступа в Интернет. Операторы нередко поступают следующим образом: скажем, декларируют скорость канала 1 мегабит, но пускают в него сразу нескольких пользователей в расчете на то, что один зайдет утром, другой вечером и сложностей с доступом не возникнет. Если же все начинают пользоваться им одновременно, а к тому же передают объемные данные, зависания и торможение неизбежны. С другой стороны, может тормозить персональный компьютер. Так что всегда нужно понимать, где проблема.

Вероятно, актуальным будет вопрос о безопасности формирующихся информационных систем. Предусматривается ли их защита от сбоев, от мошеннического использования?

Вы правильно отметили, что тренд к построению централизованных технологических решений имеет обратную сторону. Возникает высокий риск остановки таких систем. Встанет любая из них — встанет целая отрасль. Если даст сбой сайт закупок, закупки остановятся везде. Поэтому, разумеется, существуют определенные требования к безопасности обработки данных таких систем. Здесь еще многое предстоит осмыслить. Например, за сохранность данных отвечает администратор информационной системы, а за оказание услуги конкретному потребителю все равно в ответе учреждение, руководитель которого даже не знает, где находится этот администратор. Так что должна появиться взаимная ответственность: перед потребителем отвечают учреждения, но центры обработки данных в свою очередь должны отвечать перед учреждением. В бизнесе широко практикуется заключение так называемых SLA-соглашений, или «соглашений об уровне оказания услуг». Там можно регламентировать все: что система не может «висеть» больше трех минут, как ведется сопровождение, какова скорость доступа к системе, каким может быть время задержки. Конечно, у нас ничего такого нет. Портал госуслуг работает безо всякого SLA-соглашения, потому что пока не совсем ясно, что в нем писать. Конечно, с ним было бы сразу понятно, как решать конфликтные ситуации: что делать, если висит портал, почему это происходит и куда обращаться. Оператор у портала есть, и он пытается все это регулировать, но до соглашений, конечно, далеко, и вряд ли Казначейство будет заключать их с каждым учреждением.

Второе замечание: каждый центр обработки данных обязательно должен иметь резервный центр. Причем существует ряд специальных требований, например о том, как они должны быть разнесены по километражу, чтобы в случае какого-то происшествия с основным центром его «дублер» немедленно заработал. Подобные требования хорошо обкатаны еще на опыте советской авиационной отрасли. Так что все необходимые стандарты есть. Другое дело, что каждый такой центр стоит очень дорого и потребляет огромное количество электроэнергии. Сейчас мы только приступаем к решению всех этих задач. Мы собираемся не только управлять соответствующими процессами в субъектах Федерации, но и обратить внимание на федеральный центр обработки данных, сделать его надежным и производительным.

Как предполагается формировать у граждан спрос на государственные и муниципальные услуги именно в электронном виде? Ведь нужно учитывать низкий уровень компьютерной грамотности и обеспеченности компьютерами населения.

Мне кажется, такая проблема не стоит. Зато есть другая проблема: нам пока особо нечего предложить гражданам.

То есть будет спрос, будет и предложение?

Просто еще рано заниматься пиаром систем электронных госуслуг, надо насытить их содержанием. Для этого необходимо реализовать Закон № 210-ФЗ. Как только это получится, уверяю вас, народная молва быстро сделает все необходимое. Сейчас уровень оказания государственных услуг находится на достаточно низком уровне для того, чтобы любые предложения по их упрощению были бы восприняты обществом с энтузиазмом. Так что, когда с 1 октября закон заработает, тогда начнем заниматься и рекламой.

В апреле была одобрена концепция информатизации в области финансов. Расскажите о ее сути.

В течение последних примерно десяти лет мы выстраивали систему казначейского исполнения бюджетов в регионах и муниципалитетах. Эта система действительно нужна. Ее можно ругать, но не пользоваться ей нельзя: без этого невозможно потратить ни одной государственной копейки. Теперь, когда система создана, стало понятно, что это всего лишь касса. Контроль за кассой — это хорошо, но если мы говорим о результативности бюджетных расходов, то начинать надо не с кассы, а с целей, задач, планирования. Только потом идет цикл доведения бюджета, закупки, цикл кассы, затем цикл постановки на учет, и — снова планирование. Круг замыкается. И весь этот замкнутый бюджетный цикл необходимо автоматизировать, причем так, чтобы одно вытекало из другого. Ведь не секрет, что сейчас вы можете запланировать средства на одну цель, а потратить на другую, если это укладывается в тот же код бюджетной классификации. Причем контроль граждан за этим процессом полностью отсутствует. В идеале же должен быть создан сайт, где были бы, скажем, нарисованы все существующие дороги. И где гражданин, который пользуется конкретной дорогой, мог бы посмотреть, в каком году и сколько денег выделено на ее ремонт, кто выиграл конкурс, какие акты были подписаны. Тогда он мог бы вспомнить, видел ли он на этой дороге рабочих, чинили ли они что-то, и, самое главное, починили ли в итоге. И отреагировать соответствующим образом. Это очень серьезный рычаг. Система, которую мы намерены выстроить, нацелена в первую очередь на то, чтобы перейти от казначейской системы к управлению финансами.

Понятно, что такой портал без субъектов Федерации не имеет смысла, поскольку большинство объектов региональные и муниципальные. Кроме того, его фундамент должны составлять единые реестры. Мы уже к этому пришли: есть реестр контрактов, реестр товаров, услуг, коды бюджетной классификации. Итак, «внизу» должен быть реестр, «сверху» — портал. Дальше у субъектов будет выбор: либо строить свои системы, полностью интегрированные с федеральными, либо просто пользоваться сервисами федеральной системы через Интернет и тогда вообще ничего своего не делать. Учреждения в любом случае будут входить туда через Интернет, просто либо в систему субъекта, либо в систему Федерации. При этом, безусловно, регионам следует строить преимущественно централизованные решения, чтобы не заниматься интеграцией федеральной системы с каждым муниципальным образованием или поселением.

А что непосредственно от субъектов, муниципалитетов потребует принятие этой концепции?

Скоро выйдет федеральный план. Его следует немедленно взять на вооружение, составить собственные планы и начать по ним двигаться. Потому что с уровня правительства мы не просто будем смотреть, как ситуация развивается в субъектах, а, как и в рамках реализации Закона № 210-ФЗ, требовать, чтобы все субъекты в определенные сроки обязательно что-то сделали. Не можешь сделать свое — подключишься к федеральному сервису. Но смысл этой концепции в том, что она должна затрагивать не только федеральный бюджет, а пронизать все, вплоть до последнего муниципального образования. Мы этот процесс будем жестко мониторить.

Есть уже какие-то конкретные сроки реализации этого документа?

Среди задач на этот год — в основном составление планов работ и выработка ориентиров, ну и непосредственное начало работ. Самым ударным будет следующим год. Так что субъекты должны следить за тем планом, который будет одобрен правительством. Повторю: будет действовать система мониторинга, и регионам необходимо двигаться в русле федерального плана.