Нововведения в бюджетном процессе требуют совершенствования информационных баз

Опубликовано: 22.07.2011
Источник: Журнал "Бюджет"
Направление: Реализация 83-ФЗ
Автор: Токмурзин Тимур Маратович
Должность: начальник группы бухгалтерского учета Федерального управления по безопасному хранению и уничтожению химического оружия при Минпромторге России

Сегодня становится понятным, что для повышения эффективности бюджетных расходов уже недостаточно одного поиска резервов экономии. Современная ситуация требует системных изменений бюджетных институтов, создания практических технологий принятия эффективных бюджетных решений. Существующая в РФ сеть государственных (муниципальных) учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления и принципов оптимальности и достаточности оказания государственных услуг. Необходимые изменения предполагает Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Информационные базы —новые требования

Реализация Закона № 83-ФЗ предполагает изменение статуса государственных (муниципальных) учреждений и принципа их финансирования. Взамен сметного финансирования бюджетным и автономным учреждениям будут предоставляться субсидии на оказание государственных (муниципальных) услуг, что в свою очередь потребует совершенствования практики формирования государственных (муниципальных) заданий. Необходимо отметить, что новые принципы финансового обеспечения направлены на создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения (легализации) ими внебюджетных источников, повышения эффективности и открытости их деятельности. Важной новацией является исключение платных услуг из государственного (муниципального) задания и формирование управленческого учета по платной деятельности учреждений. Корректная учетная политика затрат будет способствовать открытости процедур финансового обеспечения учреждений, что в свою очередь устранит неопределенность для потребителей услуг.

Новые подходы к организации бюджетного процесса в РФ требуют расширения состава предоставляемой информации о результатах использования бюджетных ассигнований, в том числе о качестве реализации бюджетных программ, на основе формирования системы реальных и объективных финансовых показателей (индикаторов) достижения администраторами бюджетных расходов поставленных целей и решения возложенных на них задач. Следовательно, для анализа эффективности исполнения бюджета, его воздействия на состояние экономики и государственные финансы необходима разработка механизма формирования информационной базы, обеспечивающего прозрачность затрат и оценку степени достижения целей бюджетирования. При этом в реализуемой сегодня в России модели бюджетирования, ориентированного на результат, проблемным вопросом остается разработка индикаторов и контрольных показателей, по которым должна оцениваться эффективность организации общественных финансов и использования бюджетных средств.

Повышение роли государства в управлении экономикой так или иначе влияет на систему формирования информационной базы о деятельности сектора государственного управления и, как следствие, находит отражение в учетных и отчетных процедурах, которые являются незаменимыми базовыми составляющими любой системы финансового менеджмента. И соответственно все процедуры, связанные с реформированием бюджетного процесса, окажут непосредственное воздействие как на формирование финансово-экономических показателей деятельности государственных учреждений, так и на способы и приемы проведения контрольных мероприятий.

Управляющие параметры деятельности учреждений

С принятием Закона № 83-ФЗ и изменением правового положения государственных (муниципальных) учреждений некоторые из них (бюджетные и автономные) будут наделены большей самостоятельностью. Кроме того, деятельность казенных учреждений также будет подвергнута существенным коррективам. Наряду с этим органы власти осознают, что складывающаяся система управления государственными (муниципальными) учреждениями нуждается в соответствующих управляющих параметрах, которые должны характеризовать то или иное состояние хозяйственной деятельности этих учреждений, а также достигнутый ими конечный результат. То есть государство будет вынуждено анализировать то, как меняется структура расходов учреждений, необходимая для обеспечения выполнения государственного задания. Для определения системы показателей, характеризующих достигнутый результат деятельности, определенный госзаданием, необходимо утвердить управляющие параметры функционирования государственных учреждений. Такими параметрами могут быть:

  • воздействие на управляемый объект через предметно-целевую структуру учреждения;
  • воздействие на управляемый процесс посредством функциональной структуры;
  • регулирование интенсивности потоков в сети госзаданий;
  • воздействие на конечный результат посредством финансовых инструментов;
  • регулирование интенсивности денежных потоков;
  • воздействие посредством регулирования профессионального состава учреждения;
  • влияние на результативность деятельности учреждения через состав и качество используемых основных фондов;
  • воздействие непосредственно на рабочие органы учреждения через сеть информационных потоков.

Так, к управляющим параметрам, воздействующим на управляемый объект через предметно-целевую структуру учреждения, следует отнести условия контрактов, договоров и принятых обязательств, официально закрепленных посредством госзаказа (госпрограммы), включая перечень, объем и сроки предоставляемых услуг, а также динамику поступлений средств от оказания услуг (выполненных работ) вне рамок госзаказа. Совокупность управляющих параметров, воздействующих на управляемый процесс посредством функциональной структуры, подразделяется на непосредственно управляющие, опосредованно воздействующие и обеспечивающие прямое управление. В группу непосредственно управляющих параметров следует отнести нормы и правила, регулирующие условия использования нефинансовых активов, связанных с их поставкой, использованием, транспортировкой и хранением, а также нормативные затраты (непосредственные, общехозяйственные, на содержание имущества) и предельно допустимые значения просроченной кредиторской задолженности.

К параметрам, опосредованно воздействующим на динамику поведения учреждения, относятся цены, таможенные пошлины, тарифы, налоговые ставки, нормативы отчислений (амортизации). Прямое управление обеспечивают параметры, количественно выражающие условия функционирования учреждения: команды, сигналы, наряды и другие формы прямого воздействия субъекта на объект. Управляющие параметры, регулирующие интенсивность потоков в сети закупок, — это количественно отображаемые условия договорных обязательств, договорные цены, правила сделок, лицензии, сертификаты. В состав управляющих параметров, воздействующих на поведение учреждения через систему финансовых инструментов, входят кредиты и ссуды, инвестиции, полученные авансы и иные финансовые вложения, конкурентные цены.

Управляющие параметры, регулирующие интенсивность денежных потоков учреждения, — это персонал учреждения и его заработная плата, доля затрат на оплату труда в общих издержках, система стимулирования, дополнительные вознаграждения и их доля в заработной плате. Параметры, опосредованно воздействующие на результативность деятельности учреждения путем регулирования профессионального состава учреждения, содержат систему налоговых платежей с заработной платы, механизм регулирования роста заработной платы по отношению к производительности труда, дополнительные отчисления. Параметры, влияющие на конечный результат деятельности учреждения через состав и качество используемых основных фондов, — движимое и недвижимое имущество, особо ценное движимое имущество, затраты на приобретение основных средств и их содержание (стоимостные значения), амортизационные отчисления. Причем категория «особо ценное» относится не только к основным средствам, но и к материальным запасам, которые приравнены к особо ценным. Также у государственных (муниципальных) учреждений появляется право получать имущество в лизинг. Управляющие параметры, воздействующие непосредственно на рабочие структуры учреждения через сеть информационных потоков посредством системы регуляторов и ограничений, — это система прямых и обратных связей учредителя с учреждением в форме констант, указаний и распоряжений.

Рабочие параметры деятельности учреждений

Для характеристики способности учреждения осуществлять целенаправленную деятельность по достижению конечных результатов, определенных госзаданием, следует применять рабочие параметры. К таким параметрам относятся показатели баланса, то есть активы и обязательства учреждения, показатели финансово-хозяйственного плана, а также показатель финансового результата деятельности. Состав рабочих параметров характеризует потенциальные возможности учреждения и степень их использования за определенный интервал времени.

Учетные процедуры автономных и бюджетных учреждений как единиц сектора государственного управления предполагается осуществлять по единому государственному плану счетов. В то же время эти учреждения являются самостоятельными юридическими лицами и самостоятельными хозяйствующими субъектами, которые подпадают под общую систему налогообложения и осуществляют свою деятельность с любым другим хозяйствующим субъектом по общим правилам налогового учета. А это значит, что система бухгалтерского и налогового учета данных учреждений должна соответствовать правилам, которые действуют для хозяйствующих субъектов. Появились соответствующие счета по прибыли, убыткам, по товарам, которые связаны с реализацией, целые системы счетов по расчету издержек, себестоимости, счета расходов будущих периодов и т. д. Одним словом, все то, что необходимо хозяйствующему субъекту для отражения операций в рамках приносящей доход деятельности. Подобная информация будет нужна не только внешним пользователям, но и внутренним: учредителю, финансовому органу, который должен отслеживать, как в данных учреждениях осуществляются операции по исполнению бюджета, в том числе и в рамках выполнения госзадания. Следовательно, учетная система всех государственных (муниципальных) учреждений независимо от их типа направлена на предоставление всей необходимой информации.

Финансовый контроль: актуальный взгляд

Эффективность и результативность бюджетной политики оценивается на практике с позиции эффективного распределения ресурсов с учетом собственно экономической эффективности; политических приоритетов правительства; эффективной деятельности органов государственной власти по достижению намеченных результатов и по использованию механизмов, обеспечивающих ответственность за результаты деятельности. Активное внедрение программно-целевого бюджетного планирования на основе разработки и внедрения государственных программ, совершенствование правового положения государственных (муниципальных) учреждений на основе разработки и утверждения государственных заданий существенно усложняют организацию контроля в бюджетно-финансовой сфере. В условиях расширения самостоятельности и ответственности администраторов бюджетных средств приоритет отдается внутреннему финансовому аудиту (контролю), ответственность за принятие решений делегируется на нижние уровни управления, проводятся мониторинг и оценка результатов деятельности учреждений с условием, что оценка эффективности должна опираться на единые научно обоснованные методологические подходы и принципы. Неоднородность государственных учреждений и расширенный состав объектов учета свидетельствуют о необходимости расширения поля контрольных процедур. Особое место отводится системному подходу к оценке потенциальных возможностей учреждения (группе однородных учреждений), системному аудиту и мониторингу.

Всесторонний учет имущественного комплекса публично-правового образования (их структурных элементов) в секторе государственного управления приводит к пониманию новой категории продукта — «государственная услуга». Обществу предлагается не просто набор оборудования, машин, сооружений, территорий — всего, что составляет имущественный комплекс, а работоспособная социальная система, организация с созданной технологией оказания услуг, управления и внешними связями. Кроме того, достижение целей, определенных госзаданием и госпрограммой, может осуществляться в рамках нескольких учреждений, а порой и несколькими органами государственной власти (главными распорядителями бюджетных средств). В этой связи для формирования полномасштабной оценки достигнутых результатов целесообразно создать многоуровневую систему мониторинга эффективности расходования бюджетных средств, которая будет способна оценивать деятельность всех участников в соответствии со сформированной системой индикаторов, присущей каждому субъекту. Следовательно, для удовлетворения указанных требований, а также для повышения качества управления государственными (муниципальными) финансами необходимо развивать единую интегрированную информационную систему управления общественными финансами (электронный бюджет). Она создаст инструменты для взаимоувязки стратегического и бюджетного планирования, проведения мониторинга достижения конечных результатов государственной программы и непосредственных результатов, характеризующих объемы и качество оказания государственных услуг.

Адекватная оценка эффективности использования бюджетных средств требует проведения системного мониторинга результативности программ, качества финансового менеджмента в общественном секторе экономики, принятия решений и мер по дальнейшему совершенствованию организации общественных финансов, направленных на повышение качества услуг, предоставляемых населению органами государственной власти и местного самоуправления. Проводимый сегодня финансовый контроль не отвечает требованиям рыночной экономики, так как он не позволяет оценить эффективность вложения бюджетных средств и не учитывает общественной значимости расходов. Между тем в рыночной экономике результативность любых денежных расходов — обязательное условие успешной деятельности всех хозяйствующих субъектов, к которым относятся и органы власти. Таким образом, проводимые в РФ преобразования бюджетной сферы должны включать в себя разработку и реализацию механизма мониторинга, позволяющего отслеживать эффективность использования бюджетных средств. Предоставляя бюджетным, автономным учреждениям больше свободы в управлении имуществом, своей хозяйственной деятельностью, собственники имущества (учредители — РФ, субъекты РФ, муниципальные образования в лице уполномоченных органов власти) не могут оставаться без объективно сформированных показателей и индикаторов деятельности экономических субъектов. Это важно и для самого учреждения, и для тех, кто с ним работает, поскольку информация о составе имущества учреждения и результатах его деятельности, в том числе составе доходов, расходов, обязательств (долгов), размере средств, направляемых на развитие учреждения, полноты реализации объема и качества госзадания, не является прерогативой только учредителя.

К тому же изменения, внесенные Законом № 83-ФЗ, предусматривают обязанность каждого государственного (муниципального) учреждения обеспечить открытость и доступность учредительных, финансовых документов, бухгалтерской отчетности и результатов финансового контроля для всех пользователей, в том числе для любых граждан нашей страны, получающих в рамках госзадания соответствующие услуги (работы). Естественно, для этого необходимы полные и достоверные данные бухучета о деятельности учреждений. При своевременном анализе результатов деятельности (внутри финансового года), отражающих действительное состояние дел учреждения, можно предупредить возникновение отрицательных результатов — просроченной кредиторской задолженности, невыполнения госзадания, несвоевременного финансового обеспечения учреждений, превышения полномочий по распоряжению имуществом.

Правильный бухучет необходим и руководителям учреждений, которые несут ответственность перед учредителем за результаты деятельности учреждения. На плечи руководителей в новых правовых условиях ложится ответственность за организацию исполнения планов финансово-хозяйственной деятельности не только в рамках государственного задания, но и в части оказания платных услуг, законности и эффективности использования государственного (муниципального) имущества. Наконец, ответственность за саму организацию и ведение бухгалтерского (налогового) учета, своевременность и полноту оплаты налогов и т.д.