Новые стимулы для регионов

Опубликовано: 12.10.2011
Источник: Журнал "Бюджет"
Направление: Реализация 83-ФЗ
Направление: Программно-целевой бюджет
Автор: Ерошкина Л.А.
Должность: Директор Департамента межбюджетных отношений Минфина России

Приоритетом бюджетной политики Российской Федерации в сфере взаимодействия с регионами и муниципальными образованиями остается внедрение в практику управления бюджетным процессом передовых технологий, обеспечивающих эффективное и качественное предоставление бюджетных услуг. Для поощрения регионов, принявших программы повышения эффективности бюджетных расходов, предусмотрен механизм выделения из федерального бюджета субсидий на их реализацию. Лариса Александровна Ерошкина, директор Департамента межбюджетных отношений Минфина России

Мониторинг бюджетного процесса в субъектах РФ

Одно из основных направлений деятельности Минфина России — проведение всестороннего мониторинга бюджетного процесса в субъектах РФ. Он включает в себя, в частности:

1) мониторинг исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ;

2) мониторинг выполнения субъектами РФ соглашений о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов;

3) мониторинг и оценку качества управления региональными финансами.

На регулярной основе осуществляется мониторинг исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ, результаты которого ежемесячно размещаются на официальном сайте Минфина России. Кроме того, в ежемесячном режиме осуществляется сбор информации об отдельных показателях исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ, на основе которого представляется оперативный отчет руководству министерства. По результатам проводимого мониторинга анализируется информация официальной отчетности, включающая в себя основные показатели исполнения консолидированных бюджетов субъектов РФ: доходы, расходы, просроченную кредиторскую задолженность (в том числе по социально значимым обязательствам), долговые обязательства.

В соответствии со ст. 130 Бюджетного кодекса субъекты РФ, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из федерального бюджета (за исключением субвенций, а также предоставляемых из Инвестиционного фонда РФ субсидий) в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 60 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ, заключают с Минфином России соглашения о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов. На 2010 год такие соглашения заключены с восемью субъектами РФ: республиками Алтай, Дагестан, Ингушетия, Калмыкия, Тыва, Карачаево-Черкесской и Чеченской республиками, Чукотским автономным округом.

Мониторинг выполнения условий соглашений в течение 2010 года выявил ряд нарушений. Так, органами исполнительной власти республик Дагестан и Ингушетия не приняты меры по сокращению по состоянию на 1 января 2011 года объемов государственного долга (без учета объемов бюджетных кредитов, привлекаемых в отчетном году в бюджет Республики Дагестан (местный бюджет) от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации). Кроме того, в Республике Дагестан и Карачаево-Черкесской Республике в течение года имели место случаи несвоевременного осуществления социально значимых обязательств (образования просроченной кредиторской задолженности).

Следует отметить, что органами исполнительной власти регионов принимаются недостаточные меры по увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов РФ. Так, республиками Алтай, Дагестан, Карачаево-Черкесской Республикой не приняты меры по сокращению недоимки по платежам в бюджетную систему Российской Федерации, а республиками Калмыкия, Ингушетия и Чеченской Республикой — по сокращению недоимки по региональным налогам и сборам. На 2011 год соглашения заключены с десятью субъектами РФ: перечень высокодотационных регионов в 2011 году пополнили Республика Северная Осетия — Алания и Камчатский край.

Приказом Министерства финансов РФ от 29 декабря 2009 г. № 712 внесены изменения в примерную форму соглашения, утвержденную приказом Минфина России от 31 октября 2007 г. № 675. В соответствии с ними расширен перечень мер по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличению поступлений налоговых и неналоговых доходов бюджетов субъектов РФ.

В 2011 году Минфин России продолжает осуществлять мониторинг выполнения субъектами условий соглашений. В случае выявления нарушений будут приниматься решения о приостановлении предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета до их устранения.

Качество управления региональными финансами

В рамках реализации Концепции межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ до 2013 года Министерством финансов РФ принят приказ от 3 декабря 2010 г. № 552 «О Порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами». В соответствии с данным приказом проводится мониторинг и оценка качества управления региональными финансами за отчетный год, которые направлены на решение следующих задач:

  • повышение качества бюджетного планирования и исполнения бюджета в субъектах РФ;
  • оценка качества проводимой долговой политики на региональном уровне;
  • анализ и выявление лучших механизмов финансовых взаимоотношений субъектов РФ и муниципальных образований;
  • повышение качества управления государственной собственностью и оказания государственных услуг;
  • повышение прозрачности бюджетного процесса в субъектах РФ;
  • выявление нарушений бюджетного законодательства при осуществлении бюджетного процесса.

По результатам проводимой оценки регионам в зависимости от полученной оценки присваивается соответствующая степень качества управления региональными финансами. Результаты оценки размещаются на официальном сайте Минфина России, а субъектам РФ, которым присвоена II и III степени, направляется информация о мерах, которые необходимо принять для повышения качества управления региональными финансами.

По итогам 2010 года 22 субъектам РФ присвоена I степень качества управления региональными финансами, что меньше, чем в 2009 году, на два региона. Уменьшение числа регионов с высоким качеством управления региональными финансами вызвано в первую очередь сокращением дифференциации между ними. Так, возросло количество субъектов РФ, которым присвоена II степень (с 38 в 2009 году до 44 в 2010-м), а разрыв между средними баллами по первой и третьей группам сократился на 7 %. Необходимо отметить, что в 2010 году сократилось количество регионов, качество управления региональными финансами в которых находится на низком уровне (17 в 2010 году против 21 в 2009-м).

Самое низкое качество управления региональными финансами зафиксировано в Северо-Кавказском и Дальневосточном федеральных округах, которые сохранили свои позиции по сравнению с 2009 годом. Наилучшее качество организации бюджетного процесса отмечено в Уральском и Южном федеральных округах, причем последний в 2010 году опередил Приволжский федеральный округ.

В течение 2010 года в субъектах РФ было принято большое количество нормативных правовых актов, отслеживаемых в соответствии с приказом по оценке качества, сокращено количество нарушений бюджетного законодательства (на два региона меньше по сравнению с 2009 годом). Активно внедряются и современные программно-целевые механизмы бюджетирования. Важным результатом является повышение качества оказания государственных услуг, в том числе через интернет-портал, а также прозрачности бюджетного процесса. Это выражается в размещении всех нормативных правовых актов, а также их проектов на сайтах органов государственной власти, проведении публичных слушаний по бюджету и изучении мнения населения о качестве оказания государственных и муниципальных услуг.

Необходимо отметить, что, несмотря на общий рост качества управления региональными финансами, имеются некоторые проблемы, носящие общероссийский характер. Так, в большинстве регионов бюджет утверждается только на очередной финансовый год. По-прежнему остается высокой и продолжает увеличиваться долговая нагрузка региональных бюджетов (22 % к объемам собственных доходов в 2010 году, 19 % — в 2009-м), а объем услуг, оказываемых в соответствии с государственным заданием, пока еще находится на низком уровне (19 % расходов бюджета).

Кроме того, в отдельных регионах нарушаются требования бюджетного законодательства. Так, в Костромской области и Чукотском автономном округе был превышен предельный объем бюджетного дефицита, а в Орловской области и Республике Тыва органами законодательной власти не были установлены единые и (или) дополнительные отчисления в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц. Несмотря на положительную динамику, в двух регионах (восемь регионов в 2009 году) — Республике Ингушетия и Пензенской области были превышены установленные нормативы формирования расходов на оплату труда государственных гражданских служащих.

Республиками Дагестан, Ингушетия и Карачаево-Черкесской Республикой не были выполнены соглашения, подписанные с Минфином России по повышению эффективности использования бюджетных средств и увеличения поступления доходов. Стоит отметить, что, несмотря на снижение по сравнению с 2009 годом, по-прежнему в семи регионах отдельные полномочия по кассовому обслуживанию местных бюджетов осуществлялись финансовыми органами субъектов Российской Федерации.

Действующий порядок оценки качества управления региональными финансами позволяет повышать качество организации бюджетного процесса в регионах с учетом заданных направлений развития бюджетной системы, причем на основе соревновательного механизма, то есть без использования средств федерального бюджета.

Субсидии на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов

Приоритетом бюджетной политики Российской Федерации в сфере взаимодействия с регионами и муниципальными образованиями остается внедрение в практику управления бюджетным процессом передовых технологий, обеспечивающих эффективное и качественное предоставление бюджетных услуг. С этой целью в соответствии с Программой Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов до 2012 года на федеральном уровне приняты Методические рекомендации субъектам РФ по разработке и реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов (утверждены приказом Министерства финансов РФ и Министерства экономического развития РФ от 29 декабря 2011 г. № 194н/701). Также создан механизм предоставления финансовых стимулов для повышения качества и результативности таких программ. По данным Минфина России, около 70 регионов уже приняли собственные программы повышения эффективности бюджетных расходов.

На поощрение регионов, реализующих региональные программы повышения эффективности бюджетных расходов и достигших существенных результатов в этом процессе, направлено постановление Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. № 1203 «Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов». Субсидии предоставляются на софинансирование расходных обязательств субъектов РФ по реализации региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов и на предоставление субсидий из бюджетов субъектов РФ местным бюджетам на софинансирование расходных обязательств органов местного самоуправления по реализации аналогичных муниципальных программ.

На эти цели в федеральном бюджете на 2011–2013 годы предусмотрены бюджетные ассигнования по 1 млрд руб. ежегодно. Вышеуказанные субсидии будут предоставляться в развитие ранее действующего стимулирующего механизма субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов. Следует отметить, что в 2001–2009 годах на реализацию программ реформирования региональных финансов из федерального бюджета были предоставлены субсидии 51 субъекту РФ в размере свыше 10 млрд руб. На реализацию программ реформирования муниципальных финансов в 2006–2009 годах столицы и административные центры субъектов РФ, а также крупные муниципальные образования (с численностью постоянного населения на конец последнего отчетного года более 100 тыс. человек) получили в качестве субсидий 1,4 млрд руб.

Приказом Минфина России от 10 июня 2011 г. № 219 утверждены порядок представления субъектами заявки на проведение отбора для предоставления субсидий на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов, форма соглашения между Минфином России и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ о предоставлении субсидии, а также размеры уровней софинансирования расходного обязательства субъектов РФ за счет субсидий из федерального бюджета на 2011 год. Приказ Минфина России от 29 июня 2011 г. № 73н (зарегистрирован в Минюсте России 15 августа 2011 г. № 21613) утвердил методику проведения оценки результатов, достигнутых субъектами РФ в сфере повышения эффективности бюджетных расходов и динамики данных результатов.

Министерство финансов объявило конкурсный отбор субъектов РФ для предоставления в 2011 году субсидий на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Для участия в отборе регионам необходимо было до 5 сентября 2011 года направить в министерство заявку для предоставления субсидий. Оценка результатов, достигнутых субъектами РФ в сфере повышения эффективности бюджетных расходов за 2010 год и динамики данных результатов за 2009 и 2010 годы, будет проводиться в соответствии с методикой, включающей в себя следующие индикаторы:

  • обеспечение сбалансированности и устойчивости региональных и местных бюджетов (11 показателей);
  • внедрение программно-целевых принципов организации деятельности органов государственной власти (4 показателя);
  • реструктуризация бюджетного сектора (4 показателя);
  • повышение эффективности распределения бюджетных средств (14 показателей);
  • оптимизация функций государственного и муниципального управления, повышение эффективности их обеспечения (3 показателя);
  • развитие информационной системы управления государственными (муниципальными) финансами (5 показателей);
  • повышение эффективности бюджетных расходов на местном уровне (4 показателя).

Порядок предоставления субсидий

Субсидии будут предоставлены не более 15 субъектам РФ, соблюдающим требования бюджетного законодательства и выполнившим условия предоставления субсидий, а также достигшим наилучших результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов в 2010 году и динамики данных результатов за 2009 и 2010 годы. Субсидия предоставляется при соблюдении субъектом РФ следующих условий:

  • в субъекте РФ утверждена региональная программа повышения эффективности бюджетных расходов;
  • в бюджете субъекта РФ предусмотрены бюджетные ассигнования на реализацию данной региональной программы;
  • отсутствует просроченная задолженность по долговым обязательствам субъекта РФ;
  • просроченная кредиторская задолженность по расходам бюджета субъекта РФ не превышает 1 % годовых расходов бюджета субъекта;
  • недополученные доходы по региональным налогам в результате действия налоговых льгот, установленных законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ, составляют не более 5 % налоговых доходов бюджета субъекта;
  • имеется обязательство субъекта РФ по обеспечению соответствия значений показателей, устанавливаемых региональной программой повышения эффективности бюджетных расходов, значениям показателей результативности предоставления субсидий, установленным соглашением между Министерством финансов РФ и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ о предоставлении субсидии.

Учитывая, что предоставление субсидий носит стимулирующий характер, общий объем субсидий, предусмотренный в федеральном бюджете, распределяется между отобранными регионами в следующей пропорции:

70 % распределяется между бюджетами субъектов РФ, получивших наивысшую оценку достигнутых результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов и отнесенных к первой группе регионов (не более десяти регионов);

30 % распределяется между бюджетами остальных субъектов РФ, отобранных для предоставления субсидий и отнесенных ко второй группе регионов (не более пяти регионов).

Таким образом, регионы, отнесенные к первой группе, получат в среднем по 70 млн руб., ко второй — по 60 млн руб.

Для того чтобы привлечь консервативные регионы к реформированию бюджетного процесса, в порядке распределения субсидий предусмотрена общая балльная оценка достигнутых результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов: 40 % этой оценки определяется фактически достигнутыми результатами за 2010 год, а 60 % — динамикой данных показателей за 2009–2010 годы. Это создаст для регионов, не проявляющих активность в части внедрения бюджетных реформ и имеющих значительный прирост по динамике показателей, стимулы к реализации программ повышения эффективности бюджетных расходов. В октябре текущего года Министерство финансов РФ планирует подвести итоги конкурсного отбора регионов, а в I квартале 2012 года — объявить конкурсный отбор для предоставления субсидий по итогам достигнутых результатов за 2011 год и динамики этих результатов за 2010 и 2011 годы.