Об организации муниципального финансового контроля в Оренбургской области

Опубликовано: 14.06.2011
Источник: Журнал "Бюджет"
Направление: Реализация 83-ФЗ
Автор: Горшенина О.В.
Должность: Вице-губернатор, заместитель председателя правительства Оренбургской области по финансово-экономической политике

Муниципальный финансовый контроль, являясь одним из этапов бюджетного процесса и важнейшей функцией управления, призван содействовать успешной реализации государственной финансовой политики, соблюдению законности, целесообразности и эффективности использования средств местных бюджетов. Об организации муниципального финансового контроля в Оренбургской области нам рассказала Наталья Лазаревна Левинсон, вице-губернатор, заместитель председателя правительства Оренбургской области по финансово-экономической политике.

Наталья Лазаревна, сегодня много говорят о том, что система государственного и муниципального контроля в России находится в зачаточном состоянии. На ваш взгляд, что является сдерживающим фактором в развитии финансового контроля?

Сдерживающим фактором, по моему мнению, является отсутствие единой для всех уровней бюджетной системы РФ правовой, организационной и методической базы государственного финансового контроля. Несомненно, это препятствует развитию контроля, эффективному выполнению его задач и функций. До сих пор не сложилась система муниципального финансового контроля: отсутствуют единые правила и стандарты контрольной деятельности, унифицированная отчетность органов государственного и муниципального финансового контроля, мониторинг. Именно поэтому залогом эффективной работы контрольно-ревизионных органов может стать грамотно построенная вертикаль власти, оптимальное взаимодействие по горизонтали, и все это — в рамках единого правового и экономического пространства.

Расскажите об опыте, который наработан в Оренбургской области в организации муниципального финансового контроля.

В первую очередь следует отметить то, что Министерство финансов Оренбургской области для правового обоснования осуществления финансового контроля разработало и утвердило «Административный регламент исполнения контрольно-ревизионным управлением государственной функции по осуществлению контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации и Оренбургской области при использовании средств областного бюджета, а также материальных ценностей, находящихся в областной собственности». Требование по разработке и утверждению аналогичных регламентов предъявлено ко всем муниципальным контрольно-ревизионным службам Оренбургской области. Наиболее ярким и положительным примером реализации муниципального финансового контроля в регионе является, несомненно, опыт города Орска, где выстроена четкая система муниципального финансового контроля, позволяющая своевременно предупредить, выявить и пресечь финансовые правонарушения.

В чем же суть этой системы?

Система финансового контроля Орска включает в себя три этапа: предварительный, текущий и последующий контроль. Для осуществления предварительного контроля утвержден порядок, в соответствии с которым каждый договор, связанный с использованием средств муниципального бюджета, проходит три экспертизы: экономическую, финансовую и правовую. Проверку проходят все договоры без исключения, а также все причастные к ним финансовые документы. Экономическую экспертизу на соответствие договора интересам муниципалитета и порядка расчетов по договору проводит управление экономики города. Ей подвергаются наименование, спецификация, качественные характеристики товара, количество, цена за единицу товара. Все эти данные в обязательном порядке отражаются в электронной форме договора. При этом осуществляется контроль соответствия цен на приобретаемые товары уровню среднерыночных цен по городу. В случае заключения договоров на строительные и ремонтные работы требуется обязательное наличие проверенной специализированной организацией сметной документации. Затем электронная форма договора поступает в финансовое управление, где проходит финансовую экспертизу в части включения в смету расходов по данной статье бюджета достаточного объема денежных средств — лимитов бюджетных обязательств.

На третьем этапе договор уже в бумажной форме направляется в юридическое управление города, где проходит правовую экспертизу на юридическую правильность его составления. Тем самым контролируется и ценовой фактор, и правовая защищенность бюджета, и соблюдение норм Бюджетного кодекса РФ, требующих заключения сделок только в пределах выделенного объема лимитов бюджетных обязательств. Далее производится подтверждение финансирования заявки на размещение муниципального заказа.

Для текущего контроля имеется возможность проведения ежедневного анализа информации, отражающей степень исполнения муниципальных контрактов и договоров. Последующий муниципальный контроль осуществляется путем плановых и внеплановых ревизий и проверок.

Согласитесь, пройти все эти этапы, о которых вы рассказали, без автоматизации процесса практически невозможно...

Абсолютно с этим согласна. Опять же обращусь к опыту Орска, где система приема платежей и оплаты обязательств по договорам напрямую связана с системой учета договоров. В 2008 году здесь была внедрена автоматизированная информационная система «Муниципальный заказ» с блоком учета договоров, который позволяет отслеживать заключенные муниципальные контракты и договоры, заключенные на их основании. Для автоматизации бюджетного процесса еще в 2002 году внедрен базовый программный продукт АС «Бюджет». По мере внесения изменений в законодательство, регламентирующее бюджетный процесс, и усовершенствования бюджетной работы к основному программному модулю добавились новые. Таким образом, благодаря автоматизированной системе мы можем:

- совершенствовать бюджетный контроль посредством автоматизации проверки платежных поручений, контрактов и договоров на наличие лимитов бюджетных обязательств, проводить проверку уведомлений на внесение изменений в лимиты бюджетных обязательств и бюджетную роспись и всевозможный логический контроль документов;

- осуществлять электронный обмен документами со всеми главными распорядителями бюджетных средств. Это в свою очередь позволяет финансовому управлению принимать и обрабатывать платежные документы в электронном виде, а также передавать бюджетополучателям оперативную информацию об изменении бюджетной росписи, размеров и форм финансирования, кассового расхода в разрезе лицевых счетов и бюджетной классификации;

- автоматически формировать уведомления об уточнении вида и принадлежности платежа, кода бюджетной классификации РФ по произведенным кассовым выплатам;

- осуществлять анализ и планирование бюджета города, детализировать бюджетную классификацию с использованием программного обеспечения.

Много споров ведется и по поводу механизмов контроля за деятельностью автономных учреждений. Оренбургская область — один из регионов, где автономные учреждения функционируют уже не первый год и наверняка накоплен определенный опыт по их контролю?

Контроль за деятельностью автономных учреждений осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях». В каждом автономном учреждении создается наблюдательный совет. Согласно закону в компетенцию этого органа входит рассмотрение проекта плана финансово-хозяйственной деятельности, отчетов о деятельности учреждения, рассматриваются предложения руководителя о совершении крупных сделок и другие важные вопросы. Также наблюдательный совет принимает решение о проведении аудита годовой бухгалтерской отчетности учреждения и утверждения аудиторской организации. По данному вопросу практика складывается таким образом, что абсолютно во всех автономных учреждениях области проведение аудита является обязательным, поскольку на этом настаивают представители учредителя автономного учреждения. На автономное учреждение возложена обязанность ежегодно публиковать в средствах массовой информации отчет о своей деятельности и об использовании имущества, закрепленного за ним учредителем. Также учреждения обязаны обеспечивать доступность и открытость основных документов о своей деятельности: устава, плана финансово-хозяйственной деятельности, годовой бухгалтерской отчетности, аудиторского заключения и др. И, наконец, пунктом 2 статьи 3 Закона № 174-ФЗ установлено, что автономное учреждение не вправе без согласия учредителя распоряжаться имуществом, закрепленным за ним учредителем. Вот основные направления, по которым отслеживается деятельность автономных учреждений.

Исходя из нашего опыта можно сказать, что предметы ревизий автономных и бюджетных учреждений практически идентичны. С той лишь разницей, что кроме всего прочего в автономных учреждениях контролируется выполнение функциональных обязанностей наблюдательным советом, руководителем и учредителем учреждения, которые закреплены за ними в статьях 9, 10, 11, 12, 13 Закона № 174-ФЗ. Во-первых, осуществляется проверка состава наблюдательного совета. В ходе таких проверок, надо сказать, зачастую выявляется, что у ряда учреждений в отчетности и в протоколах указаны члены наблюдательного совета, которые не утверждены учредителем в распоряжении о создании учреждения. Это связано с тем, что исключение ранее входивших членов и введение новых происходило без внесения изменений в соответствующий нормативно-правовой акт. Во-вторых, контролируется соблюдение пропорций представителей наблюдательного совета, которые определены в пункте 1 статьи 10 Закона № 174-ФЗ. Одно из наиболее часто встречающихся нарушений — это присутствие в составе наблюдательного совета руководителя учреждения или его заместителя, что противоречит законодательству. В-третьих, проверяется периодичность проведения заседаний наблюдательного совета. Так, согласно пункту 1 статьи 12 Закона № 174-ФЗ определено, что заседания должны проводиться не реже одного раза в квартал. На практике же данная статья нарушается, и заседания наблюдательного совета проводятся зачастую только один раз в год.

Также среди частых нарушений можно назвать отсутствие у автономного учреждения плана финансово-хозяйственной деятельности и соответственно отчета об его исполнении, отсутствие годовой бухгалтерской отчетности, аудиторского заключения, учетной политики...

Одно из важнейших направлений контроля — контроль за качеством выполнения автономными учреждениями муниципального задания. Какова практика работы в этом направлении?

Если говорить о практике организации контроля выполнения муниципальных заданий автономными учреждениями и бюджетными учреждениями нового типа на примере города Орска, то можно отметить следующее. В данном муниципальном образовании разработан ряд нормативно-правовых актов, в которых установлены определенные требования к муниципальным учреждениям, выполняющим муниципальные задания, и определены индикаторы и показатели качества предоставления муниципальных услуг. Кроме того, в них четко представлен алгоритм контроля, который возложен на главных распорядителей бюджетных средств, осуществляющих полномочия учредителей по выдаче муниципальных заданий муниципальным учреждениям. Так, например, муниципальные учреждения должны:

- представлять учредителю ежемесячные отчеты о выполнении Соглашения, заключенного между учредителем и автономным учреждением или бюджетным учреждением нового типа;

- ежеквартально и в конце года представлять учредителю отчет о выполнении муниципального задания;

- в свою очередь учредитель обязан осуществлять своевременный контроль за эффективным и целевым использованием средств и качественным исполнением учреждениями муниципального задания и др.

И, как мы понимаем, здесь на первое место выходит ведомственный контроль. Обращаясь вновь к опыту Орска, скажу, что там всеми главными распорядителями бюджетных средств, осуществляющими полномочия учредителя по выдаче муниципальных заданий, организованы ведомственные группы контроля за деятельностью муниципальных учреждений. Для оказания ведомственным группам контроля методической помощи в организации контрольно-ревизионной работы специалисты финансового управления администрации Орска разработали «Методические рекомендации по проведению ревизий и проверок».

В заключение хотелось бы сказать, что даже хорошо организованный муниципальный финансовый контроль, включающий в себя разнообразные механизмы, не может гарантировать полного отсутствия нарушений со стороны учреждений. Практика ревизий и проверок показывает, что наличие нарушений, их количество зависит не от типа учреждения, а только от действий, ответственности и грамотности руководителей учреждений.