О проблемах обеспечения сбалансированности консолидированных бюджетов субъектов РФ

Опубликовано: 15.08.2011
Источник: Журнал "Бюджет"
Направление: Реализация 83-ФЗ
Автор: -

Антон Германович, в кризисные 2008 - 2009 годы Министерство финансов РФ принимало серьезные антикризисные меры в бюджетной системе с целью обеспечения сбалансированности региональных и местных бюджетов. Каковы результаты этих мероприятий?

— Итоги исполнения консолидированных бюджетов в 2010 году — важный индикатор оценки эффективности принятых антикризисных мер. Кроме того, исполнение региональных бюджетов за 2010 год и в 2011 году характеризует состояние восстановления российской экономики и потенциал ее дальнейшего развития. Так, исполнение консолидированных бюджетов субъектов РФ в 2010 году происходило с явными признаками роста, что, соответственно, характеризует и рост экономики страны.

Доходы бюджетов субъектов РФ выросли на 10,3 процента к уровню 2009 года (+ 610,5 миллиарда рублей) и составили 6534,1 миллиарда рублей. Рост поступления доходов наблюдался в 69 регионах, а снижение в 14. При этом только в трех из 14 регионов (Калининградская область, Сахалинская область, Чукотский автономный округ) снижение составило более 5 процентов.

Налоговые и неналоговые доходы составили 4978,3 миллиарда рублей. Рост налоговых и неналоговых доходов превысил рост общего объема доходов бюджетов, составив 17,3 процента (+ 735 миллиардов рублей). Особо надо отметить, что по сравнению с докризисным 2008 годом рост налоговых и неналоговых доходов составил более 1 процента (+ 65,8 миллиарда рублей). При этом показатели 2009 года были превышены в 80 регионах (кроме Тюменской области, Сахалинской области и Чукотского автономного окру- га), а 2008 года — в 66 регионах.

По сравнению с 2009 годом произошло заметное увеличение поступлений по основным бюджетоформирующим нало- гам, которые наиболее четко характеризуют рост в реальном секторе экономики. Так, поступление налога на прибыль увеличилось на 42,1 процента (+ 450,3 мил- лиарда рублей), составив 1519,4 миллиарда рублей, НДФЛ — на 7,5 процента (+ 125 миллиардов рублей), составив 1789,6 миллиарда рублей. Поступления по налогу на прибыль увеличились в 78 регионах, при этом в 12 из них увеличение произошло более чем в два раза. Поступления по НДФЛ возросли в 79 субъектах Федерации. Значительные темпы роста поступлений наблюдаются по акцизам — 33,3 процента (+ 81,8 миллиарда рублей).

В 2011 году темпы роста доходов консолидированных бюджетов субъектов РФ наращиваются и превышают уровень 2010 года. По состоянию на 1 июня рост доходов составил 17 процентов, а поступление налоговых и неналоговых доходов выросло на 21 процент.

— Как отразился такой рост поступлений налоговых доходов на финансовом состоянии регионов?

— Конечно же, положительно. Дефицит региональных бюджетов в 2010 году составил 100 миллиардов рублей, что в 3,3 раза меньше, чем в 2009 году (329,3 миллиарда рублей). В 2010 году с суммарным дефицитом 202,1 миллиарда рублей исполнены бюджеты 63 регионов, а бюджеты 20 регионов исполнены с суммарным профицитом 102,1 миллиарда рублей. За пять месяцев текущего года с профицитом в 777 миллиардов рублей исполнены 82 региональных бюджета, а за аналогичный период 2010 года профицит составлял 521 миллиард рублей.

При этом субъекты Федерации смогли значительно сократить объем чистых заимствований в коммерческих банках. Привлечение кредитов кредитных организаций составило 426,4 миллиарда рублей, погашение — 395,4 миллиарда рублей, а в 2009 году — 304,6 и 238,1 миллиарда рублей соответственно, что, несомненно, говорит об улучшении финансового положения регионов.

К концу прошлого года у субъектов Федерации образовался значительный объем свободных средств, что также говорит об улучшении их финансового положения и сбалансированности бюджетов. Остатки средств бюджетов на 1 января 2011 года составили 422,4 миллиарда рублей и возросли за 2010 год на 11,6 процента.

Просроченная кредиторская задолженность на 1 января 2011 года составляет 37 миллиардов рублей, или менее 1 процента от общего объема расходов, в то время как остатки средств составляют более 6 процентов от объема расходов. Просроченная кредиторская задолженность по выплате заработной платы имеет место только в Камчатском крае и составляет 0,3 миллиона рублей. Таким образом, 2010 год и начало 2011 года характеризуются стабилизацией финансового положения на региональном уровне.

— Антон Германович, сказанное вами свидетельствует о сохранении у субъектов Федерации и муниципальных образований необходимости заимствований с целью формирования сбалансированных бюджетов. Как меняется долговая нагрузка на консолидированные бюджеты регионов?

graf_01.jpg

— Необходимость проведения заимствований у субъектов Федерации и муниципальных образований будет возникать независимо от экономических кризисов. Это в большей степени зависит от избранной регионом бюджетной политики. Но надо отметить, что экономический кризис привел к резкому росту государственного долга регионов и муниципального долга. В 2008 году долг консолидированных бюджетов субъектов Федерации вырос на 31 процент, составив 599,6 миллиарда рублей. Наибольший рост долга пришелся на 2009 год, составив 70 процентов. В 2010 году рост долга продолжился, хотя его темпы снизились до 23 процентов, но абсолютный объем достиг рекордного уровня — 1264,5 миллиарда рублей.

Здесь важно подчеркнуть, что значительную часть привлеченных средств составляют кредиты из федерального бюджета.

В 2009 году была введена система бюджетных кредитов субъектам Российской Федерации на сбалансированность бюджетов и на дорожное хозяйство. Бюджетные кредиты на сбалансированность выдавались сроком на три года, дорожные — на пять лет. В настоящее время из федерального бюджета выдано более 200 миллиардов рублей кредитов на сбалансированность региональных бюджетов и 100 миллиардов рублей на дорожное хозяйство.

graf_02.jpg

Президент Российской Федерации Д. А. Медведев в своем Бюджетном послании отметил, что в условиях экономического роста и улучшения ситуации на рынке заимствований следует рассмотреть возможность последовательного сокращения поддержки региональных бюджетов за счет бюджетных кредитов и осуществлять решение этого вопроса через рыночные заимствования.

В связи с этим бюджетные кредиты с 2012 года будут предоставляться субъектам Российской Федерации только на сбалансированность, в первую очередь для рефинансирования ранее предоставленных бюджетных кредитов.

Следует заметить, что начиная с 2009 года активно занимались заимствованиями и муниципальные образования.

В 2009 году муниципальный долг достиг 133,4 миллиарда рублей, а в 2010-м вырос на 23 процента и составил уже 169,3 миллиарда рублей.

— Является ли такой уровень долга критическим?

— В целом долговая нагрузка на консолидированные бюджеты субъектов Федерации на 1 января 2011 года составляла 25 процентов к объему доходов без учета безвозмездных поступлений. Такой уровень долга не является критическим, не является источником риска возникновения неплатежеспособности. К тому же почти 50 процентов консолидированного долга субъектов Федерации составляет государственный долг Москвы и Московской области. Вместе с тем надо сказать, что в 15 субъектах Федерации государственный и муниципальный долги превышают 50 процентов доходов без учета безвозмездных поступлений.

— Проблемы сбалансированности остаются, многие специалисты связывают их с необъективным распределением доходов между уровнями бюджетной системы и значительным объемом льгот по региональным и местным налогам. Какие-то решения предполагается принять в связи с этим?

— Принятие каких-либо мер по передаче налогов, закрепленных за федеральным бюджетом, в пользу региональных не планируется. Это приведет к еще большим различиям в бюджетной обеспеченности регионов. Ведь всем известно, что с территории 10 субъектов Федерации, где проживает 27 процентов населения страны, поступает более 60 процентов налоговых доходов. Любая передача налогов с федерального уровня на региональный приведет к росту бюджетной обеспеченности этих 10 субъектов.

Также нужно иметь в виду, что передача налогов с федерального на региональный уровень должна сопровождаться соответствующим снижением объема финансовой помощи региональным бюджетам, чтобы обеспечить сбалансированность федерального бюджета. Если, например, передать субъектам Федерации 2 процента ставки налога на прибыль, поступающего в федеральный бюджет, то это потребует адекватного снижения объема дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности в объеме 182 миллиардов рублей. В результате 10 наиболее обеспеченных субъектов получат дополнительные доходы в объеме более 140 миллиардов рублей, а 10 наименее обеспеченных потеряют около 30 миллиардов рублей доходов, получаемых в виде дотаций. Это вызовет непреодолимые проблемы со сбалансированностью бюджетов этих регионов.

— А отмена льгот, установленных федеральным законодательством по региональным и местным налогам, предполагается?

— Действительно, законодательство Российской Федерации о налогах и сборах предусматривает предоставление освобождений в форме различных льгот и изъятий из объекта налогообложения по региональным и местным налогам. Например, по земельному налогу установлены льготы для более чем 20 категорий юридических и физических лиц и видов земельных участков, а льготы по налогу на имущество физических лиц установлены более чем 10 категориям налогоплательщиков. Кроме того, не полностью мобилизуются доходы местных бюджетов от земельного налога в связи с изъятиями земельных участков из налогообложения.

Это приводит к значительным потерям региональных и местных бюджетов.

В такой ситуации наиболее рациональный способ решения проблемы — оптимизация установленного на федеральном уровне перечня льгот и изъятий по региональным и местным налогам. Такая работа проводилась в предыдущие годы, отменено значительное количество льгот, но, видимо, этого было недостаточно.

 Дальнейшая работа по оптимизации льгот осложняется тем, что сохраненные до настоящего времени льготы имеют социальную направленность и связаны либо с обороноспособностью страны, либо со сдерживанием роста тарифов естествен- ных монополий.

graf_03.jpg

Вместе с тем Министерство финансов РФ подготовило проект федерального закона «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации, в Закон Российской Федерации “О налогах на имущество физических лиц”, а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации». Законопроект предусматривает признание земельных участков, ограниченных в обороте в соответствии с законодательством РФ и предоставленных для обеспечения обороны, безопасности, объектом налогообложения с установлением в отношении таких участков ставки земельного налога, не превышающей 0,3 процента их кадастровой стоимости. Также в документе говорится об отмене льготы по налогу на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования, магистральных трубопроводов, линий энергопередачи, сооружений, являющихся неотъемлемой технологической частью указанных объектов.

При обсуждении этого законопроекта было признано, что введение налога на имущество организаций в отношении железнодорожных путей общего пользования может привести к росту тарифов на услуги естественных монополий и, следовательно, к увеличению инфляции, что в настоящее время признано нецелесообразным. Вопрос дальнейшего рассмотрения законопроекта пока отложен.

— Кризисные годы остались позади, регионы и муниципалитеты справились с задачей обеспечения сбалансированности бюджетов во многом благодаря федеральной помощи. Какие есть новые риски возникновения несбалансированности бюджетов регионов?

— К предсказуемым рискам возникновения несбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Федерации можно отнести следующие: 

изменение расходных обязательств региональных бюджетов в связи с передачей расходов по обеспечению населения услугами учреждений здравоохранения с муниципального на региональный уровень;

 передача расходов на содержание милиции общественной безопасности с регионального уровня на федеральный;

 предполагаемое повышение на 6,5 процента с 1 июня и с 1 октября заработной платы работникам бюджетных учреждений, а с 1 сентября — учителям общеобразовательных  школ на 22 процента.

— Все перечисленные риски связаны с решениями на федеральном уровне. С этими проблемами субъекты должны справляться самостоятельно или им будет оказана поддержка из федерального центра?

— Меры со стороны Федерации, конечно, будут приниматься. По каждому из вышеуказанных направлений будут предприняты меры реагирования, адекватные ситуации, но не всегда это будет финансовая поддержка. Например, в связи с передачей расходов по обеспечению населения услугами учреждений здравоохранения с муниципального на региональный уровень расходы региональных бюджетов вырастут почти на 180 миллиардов рублей, а в местных бюджетах соответственно образуется экономия средств.

В данном случае решение принято на федеральном уровне, но расходы остаются в пределах средств консолидированных бюджетов субъектов Федерации. С учетом этого в рамках изменения федерального законодательства создаются условия для адекватного перераспределения налоговых доходов внутри бюджетной системы субъекта Федерации.

Во-первых, одновременно с принятием Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 313-ФЗ, который внес изменения в законодательство в части разграничения расходных обязательств между муниципалитетами и регионами, были внесены изменения в Бюджетный кодекс, предусматривающие право субъектов РФ на установление единых нормативов отчислений по типам муниципальных образований. То есть ранее действовавшая обязанность устанавливать единые нормативы отчислений от налогов для городских округов в размерах, равных сумме единых нормативов отчислений, установленных для поселений и муниципальных районов, отменена.

Кроме того, предлагается снизить установленные Бюджетным кодексом нормативы отчислений от НДФЛ для бюджетов муниципальных районов с 20 до 10 процентов, а для городских округов — с 30 до 20 процентов, равнозначно увеличив с 10 до 20 процентов размер отчислений от общего поступления доходов от уплаты НДФЛ, который субъекты Федерации в обязательном порядке должны передавать местным бюджетам по единым или дифференцированным нормативам. Как вы заметили, изменения касаются бюджетов районов и городских округов, так как содержание учреждений здравоохранения являлось расходным обязательством именно этого уровня бюджетной системы. При этом в целом норматив отчислений от данного налога остается неизменным — 40 процентов. Законопроект уже подготовлен и внесен в Правительство Российской Федерации.

Что касается передачи расходов на содержание милиции общественной безопасности с регионального уровня на федеральный, то это приводит к сокращению расходов региональных бюджетов на 188,5 миллиарда рублей и адекватному росту расходов федерального бюджета.

В связи с этим с 2012 года предполагается отмена софинансирования ряда расходных полномочий субъектов Российской Федерации, таких как:

• обеспечение;

• мер социальной поддержки реабилитированных лиц и лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

• содержание ребенка в семье опекуна и приемной семье, а также вознаграждение, причитающееся приемному родителю.

Вместе с тем предполагается наделить регионы полномочиями по выплате единовременного пособия при устройстве ребенка в семью и содействию занятости населения (в части расходов по осуществлению этих полномочий и реализации активных мероприятий по содействию занятости населения без учета социальных выплат безработным гражданам). Также планируется передача полномочий по занятости (в части содержания центров занятости).

Предполагается внесение изменений в законодательство в части зачисления государственной пошлины за государственную регистрацию транспортных средств; штрафов за административные правонарушения в области дорожного движения и зачисления доходов от уплаты акцизов на алкогольную продукцию, распределяемых по нормативу, в федеральный бюджет.

Начиная с 2012 года предполагается осуществить передачу на региональный уровень федеральных учреждений среднего профессионального образования и учреждений, осуществляющих дезинфекционную деятельность.

При оценке сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации в 2012 году будут учитываться изменения в части:

• индексации заработной платы работникам бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации и муниципальных учреждений в 2012 году темпами и в размерах, планируемых для федеральных бюджетных учреждений;

• доведения к 2013 году заработной платы учителей общеобразовательных учреждений до средней заработной платы в экономике;

• ежегодного увеличения расходов в связи с увеличением размера страховых взносов на обязательное медицинское страхование неработающего населения;

• увеличения расходов консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации на финансирование дорожного хозяйства в связи с созданием дорожных фондов субъектов Российской Федерации;

• ежегодной индексации расходов на социальное обеспечение населения, услуги связи, транспортные и коммунальные услуги, увеличение стоимости основных средств и материальных запасов на уровень инфляции.

— Антон Германович, в условиях экономической нестабильности, нестабильности законодательства о разграничении полномочий и налогового законодательства большинство специалистов считают наличие дотации на обеспечение сбалансированности бюджетов совершенно оправданным.

Но есть и много противников такой формы поддержки регионов. Как вы определяете перспективу данной формы дотирования регионов?

— В вашем вопросе частично содержится ответ. Дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов — это вынужденная мера, и весь опыт использования данной формы поддержки показывает ее эффективность и необходимость. Но надо признать, что объем такой поддержки должен корректироваться с учетом прогноза ситуации с исполнением бюджетов в планируемом периоде. Неслучайно же рост дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов приходится на кризисные годы. В 2008 году доля дотации на сбалансированность в общем объеме дотаций составляла 11 процентов, в 2009 — 33 процента, а в 2010 году снизилась до 20 процентов. К 2014 году доля дотации на сбалансированность в общем объеме дотаций снизится до 7 процентов.

На мой взгляд, дотации на сбалансированность решают важные проблемы, которые не представляется возможным решить в рамках общей методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Основным аргументом критиков такой формы поддержки регионов является якобы непрозрачный механизм распределения этих дотаций. Но на самом деле это не так. Во-первых, распределение более 50 процентов дотаций на сбалансированность утверждается законом о бюджете. Во-вторых, не распределенная законом часть дотаций распределяется комиссией, в которую входят представители Государственной думы, Совета Федерации и Правительства РФ. В 2012 году объем нераспределенных дотаций на сбалансированность составит не более 10 миллиардов рублей.

— Обеспечение сбалансированности бюджетов является обязанностью, полномочием субъектов Федерации и органов местного самоуправления и, как следует из ваших ответов, в перспективе Федерация может отказаться от данной формы поддержки. Должна ли быть создана почва для работы регионов в новых условиях?

— Да, конечно. Это в первую очередь укрепление доходной базы как региональных, так и местных бюджетов. Для этого нужны как минимум два главных условия. Первое — наращивание собственного налогового потенциала регионов. Второе — стабильная, прозрачная и легко прогнозируемая система дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, которая не развивает иждивенчество, а стимулирует региональные власти к экономическому развитию своих территорий и, следовательно, росту доходов бюджетов.

В целях финансового стимулирования регионов, обеспечивающих развитие на своей территории предпринимательской деятельности, начиная с 2011 года формируется Фонд развития налогового потенциала в объеме 10 миллиардов рублей ежегодно. Предполагается, что Фонд будет распределяться между 20 субъектами Федерации, достигшими наилучших результатов по приросту налогового потенциала. При отборе субъектов будут оцениваться результаты работы региональных властей по трем направлениям: созданию благоприятного инвестиционного климата, созданию условий по повышению предпринимательской активности и по финансовому результату развития экономического потенциала региона.

В свою очередь результаты работы региональных властей по созданию благоприятного инвестиционного климата будут оцениваться по объему инвести-

ций в основной капитал, в сельское хозяйство, охоту и лесное хозяйство, рыболовство и рыбоводство, обрабатывающие производства, сферу услуг. Оценка результатов по повышению предпринимательской активности будет производиться по объему отгруженных товаров собственного производства, выполненных собственными силами работ и услуг (без НДС, акцизов и других платежей) по следующим видам экономической деятельности: сельское хозяйство, охота и лесное хозяйство; рыболовство, рыбоводство; обрабатывающие производства; сфера услуг. Финансовый эффект от развития экономического потенциала региона будет оцениваться по объему поступления налоговых доходов в консолидированные бюджеты субъектов Федерации за исключением налога на добычу полезных ископаемых, налога на прибыль организаций и региональных налогов, поступающих от организаций добывающих отраслей. Все эти показатели будут рассчитываться и оцениваться по среднему темпу роста за три года и в среднем на одного жителя.

Механизмы стимулирования субъектов Федерации формируются и в рамках системы выравнивания бюджетной обеспеченности регионов. Во-первых, распределение дотации законом о бюджете на три года повышает возможность для среднесрочного прогнозирования доходов регионов. Во-вторых, в методике распределения дотаций заложены механизмы, не допускающие при возрастании налоговой базы адекватного снижения дотаций. Кроме того, установлен механизм частичной компенсации снижения объема дотации субъектам Федерации, по которым такое снижение составляет более 10 процентов, если отношение объема дотации на выравнивание к налоговым и неналоговым доходам составляет более 10 процентов. Таким образом, действует принцип «зарабатывай больше, трансферт адекватно не снизится».

— Наиболее актуальной новацией в 2012 году является создание дорожных фондов. Как это повлияет на сбалансированность региональных бюджетов?

— С целью финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования с 2012 года во всех субъектах Российской Федерации должны быть созданы дорожные фонды. Объем бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации утверждается в размере не менее прогнозируемого объема доходов бюджета субъекта Российской Федерации от акцизов на нефтепродукты, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации, транспортного налога, а также иных поступлений, утвержденных региональном законом, предусматривающим создание дорожного фонда субъекта Российской Федерации.

В ряде субъектов РФ это приведет к росту расходов на дорожное хозяйство в несколько раз, что, конечно, создаст дополнительные риски, связанные со сбалансированностью бюджетов. В этой связи Министерством финансов РФ подготовлена инициатива, одобренная Правительством РФ, о возможности направления части средств дорожных фондов (до 20 %) на погашение бюджетных кредитов, взятых на развитие дорожного хозяйства.

— Не менее остро стоит проблема сбалансированности местных бюджетов. Какие меры принимаются в этом отношении на федеральном уровне?

— Здесь прежде всего надо отметить, что обеспечение сбалансированности местных бюджетов — это вопрос региональных и местных органов власти. Вместе с тем надо учитывать и то, что все федеральные меры обеспечения сбалансированности региональных бюджетов, особенно дополнительная финансовая помощь, включая как безвозвратную, так возвратную и возмездную, региональным бюджетам оказывается с учетом потребностей местных бюджетов, то есть по консолидированному бюджету.

Кроме того, предполагается совершенствование механизмов межбюджетного регулирования на региональном уровне, что будет способствовать обеспечению сбалансированности местных бюджетов. Это, во-первых, расширение возможностей налогового регулирования бюджетной обеспеченности муниципальных образований, о которых говорилось выше. Во-вторых, в Бюджетном кодексе предполагается установление требований к порядку определения объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, исходя из необходимости достижения минимального уровня бюджетной обеспеченности, устанавливаемого зако- нодательством субъектов Федерации. По нашему мнению, финансовая помощь муниципальным образованиям должна предоставляться преимущественно на выравнивание бюджетной обеспеченности, а не на субсидирование расходных обязательств муниципалитетов, как это делается в настоящее время.