Политика активного стимулирования дает свои плоды

Опубликовано: 12.04.2012
Источник: Журнал Бюджет
Направление: Реализация 83-ФЗ
Направление: Государственные (муниципальные) задания
Направление: Программно-целевой бюджет
Автор: Петрушкин Н.В.
Должность: Первый заместитель Председателя Правительства — министр финансов Республики Мордовия

По итогам 2011 года в Республике Мордовия прирост валового регионального продукта превысил 11 %. Это почти в три раза выше, чем в среднем по стране. Размер реальной заработной платы увеличивается на 8 %, что тоже выше среднего показателя в 2,5 раза. Уровень безработицы в Мордовии (1,2 %) остается одним из самых низких в ПФО. Такие результаты стали возможны в том числе благодаря грамотной финансовой политике.

Одной из наиболее актуальных проблем, решением которой в настоящее время в России занимаются представители всех уровней власти, является совершенствование системы межбюджетных отношений. В Республике Мордовия создана и действует система, которая существенно отличается от повсеместно применяемой в Российской Федерации. Сегодня на территории республики имеется 396 муниципальных образований, из них 23 образованы по территориальному и 373 по поселенческому признаку. Двухуровневая модель местного самоуправления, введенная в России Законом № 131-ФЗ с 1 января 2009 года, применяется в Мордовии уже не одно десятилетие. Каждое муниципальное образование (как районного, так и поселенческого уровня) имеет представительный орган власти, который ежегодно принимает местный бюджет.

При этом с середины 1990-х годов особое внимание в развитии межбюджетных отношений уделяется сельским и поселковым администрациям, осуществляющим непосредственное взаимодействие с населением. Проводятся сессии и сходы граждан, на которых рассматриваются итоги выполнения показателей социально-экономического развития и исполнения бюджета. Бюджетный процесс стал прозрачным: о доходах и расходах, порядке их формирования на уровне села и поселка знают все работники бюджетной сферы, население.

Финансовое стимулирование

Принципиальной особенностью системы межбюджетных отношений Мордовии является ее ориентация на поощрение органов местного самоуправления к развитию социально-экономического потенциала территорий посредством финансового стимулирования. Так, в республиканском бюджете на 2012 год предусмотрены средства в общей сумме свыше 1 млрд руб., распределение которых по муниципальным образованиям осуществляется в зависимости от выполнения ими индикативного плана развития. Он состоит из нескольких блоков показателей.

Финансовый блок включает в себя такие характеристики, как объем налоговых и неналоговых доходов бюджета, доля неэффективных расходов местных бюджетов, повышение эффективности бюджетных расходов. К индикаторам социально-экономического блока относится объем отгруженных товаров собственного производства, выполненных собственными силами работ и услуг по следующим видам экономической деятельности: «Обрабатывающие производства», «Производство и распределение электроэнергии, газа и воды». Другими социально-экономическими показателями являются объем оборота розничной торговли во всех каналах реализации, темп роста среднемесячной номинальной начисленной заработной платы, миграционный прирост (миграционная убыль), общая площадь введенного в эксплуатацию жилья с учетом индивидуального жилищного строительства и некоторые другие.

В Республике Мордовия последние 15 лет активно развивался аграрный сектор, в связи с чем значительный удельный вес в комплексном показателе социально-экономического развития составляют индикаторы развития агропромышленного комплекса, такие как объем закупок скота и птицы во всех категориях хозяйств, объем закупок молока во всех категориях хозяйств, объем закупок племенного скота от личных подсобных хозяйств граждан, объем поставок сахарной свеклы на перерабатывающие предприятия.

Фактическое перечисление сред­ств из республиканского бюджета бюджетам муниципальных образований осуществляется пропорционально проценту выполнения показателей социально-экономического развития исходя из их доли в комплексном показателе. Механизм перечисления дотаций ежегодно совершенствуется, но идеология остается неизменной. Фактически данный механизм является инструментом влияния органов государственной власти на развитие экономического потенциала республики.

Следует отметить, что политика активного стимулирования развития территорий дает свои плоды. Если сопоставить основные показатели развития сельского хозяйства на начало и конец последних 12 лет, то производство зерна увеличено в 1,7 раза, молока в два раза, мяса в четыре раза, в том числе мяса птицы в восемь раз, яиц в семь раз, сахара в 12 раз. По производству яиц, молока и мяса крупного рогатого скота на душу населения республика на первом месте в стране. А по производству яиц в целом (почти 1,2 млрд штук в год) занимает место в первой тройке самых крупных производителей в стране.

На 15 % улучшился по сравнению с прошлым годом баланс естественного движения населения. На 3,2 млрд руб. возросли вклады населения, и сейчас они превышают 27 млрд руб. Что особенно важно, этот рост про­изошел за счет небольших вкладов — от 100 до 200 тыс. каждый.

Долговая политика

На форсированное развитие республики направлена и активная долговая политика, осуществляемая в Мордовии в последние годы. Республика находится в активной фазе подготовки к празднованию на международном уровне тысячелетия единения мордовского народа с народами Российского государства. В рамках подготовки реализуются масштабные инфраструктурные проекты, призванные определять лицо региона на десятилетия вперед. Модернизируется транспортная инфраструктура нашей столицы — города Саранска, возводятся уникальные медицинские, культурные и спортивные объекты. Проведение широкомасштабных преобразований в сжатые сроки требует вложений, объем которых значительно превосходит собственные возможности бюджетной системы Мордовии. Единственным выходом является привлечение внешних источников финансирования.

За последние пять лет объем государственного долга республики заметно возрос, но почти 60 % в его структуре составляют заимствования из федерального бюджета. К примеру, в 2010 году была жесточайшая засуха, которая нанесла почти десятимиллиардный урон селам региона вследствие гибели 71 % посевов. С этой проблемой столкнулись многие регионы. Ликвидация последствий засухи во многом проводилась за счет кредитов из федерального центра. На наш взгляд, регионы, наиболее пострадавшие от аномальной жары, вполне обоснованно ставят сейчас вопрос об урегулировании сложившейся задолженности перед федеральным бюджетом посредством предоставления финансовых средств на безвозмездной основе.

Грамотное использование конкурсных процедур позволило удержать в приемлемых пределах процентные ставки по кредитам коммерческих банков, общий объем которых к концу прошлого года составил 4,9 млрд руб. Средневзвешенная процентная ставка по коммерческим кредитам сложилась на уровне 7,1 % годовых, что близко к официальному уровню инфляции в России (6,1 % за 2011 год) и ниже ставки рефинансирования Центрального банка (8 %). В результате расходы на обслуживание государственного долга по итогам прошлого года составили менее 1 % от общей суммы расходов республиканского бюджета. Это не представляет угрозы для стабильности общественных финансов региона.

Программный бюджет

Привлечение дополнительных источников финансирования должно осуществляться при наличии четкого представления о путях их рационального, наиболее эффективного использования. Достижению этой цели служит и программно-целевой метод бюджетирования, получивший широкое распространение в России. В 2011 году Правительством Республики Мордовия была реализована 71 целевая программа, в том числе одна государственная, 19 федеральных, 41 республиканская и 10 ведомственных. Бюджетные ассигнования на финансирование программных мероприятий сложились в сумме 14,3 млрд руб., что составляет в общем объеме расходной части рес­публиканского бюджета 38 %.

В Мордовии с 2011 года реализуется Программа повышения эффективности бюджетных расходов респуб­ликанского бюджета на период до 2013 года. В ее рамках утвержден новый порядок осуществления мониторинга и оценки качества управления финансами муниципальных районов (городского округа), порядок разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Республики Мордовия. Также определен способ организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств республиканского бюджета, утверждены методические рекомендации по расчету нормативных затрат на оказание государственными учреждениями услуг и нормативных затрат на содержание имущества государственных учреждений республики.

Министерством финансов Респуб­лики Мордовия утверждены методические рекомендации по разработке и реализации отраслевых (ведомственных) планов повышения эффективности бюджетных расходов. Большинство главных распорядителей средств респуб­ликанского бюджета собственные ведомственные программы повышения эффективности бюджетных расходов утвердили еще в прошлом году. Отдельный блок мероприятий программы составляют меры, связанные с совершенствованием правового положения государственных учреждений.

Новый статус государственных (муниципальных) учреждений

Принятие Федерального закона № 83-ФЗ явилось отправным пунктом в реформировании бюджетной сферы. В августе 2010 года постановлением Правительства Республики Мордовия была сформирована правительственная комиссия, утвержден план мероприятий по совершенствованию статуса государственных учреждений республики. Аналогичные комиссии были созданы во всех муниципальных районах. Кроме того, в целях оперативного решения возникающих трудностей при реализации норм Закона № 83-ФЗ в каждом исполнительном органе государственной власти республики, имеющем подведомственные учреждения, также были сформированы соответствующие рабочие группы. Создание указанных комиссий (рабочих групп) сыграло неоценимую роль особенно на начальном этапе реформы, поскольку позволило наладить информационный обмен между субъектами реализации закона.

Самым сложным на первом этапе реализации закона было определиться с критериями отнесения государственных учреждений к тому или иному типу. В условиях отсутствия официальных разъяснений, опыта соседних регионов перед министерством финансов республики была поставлена задача самостоятельно разработать соответствующие критерии с учетом сферы деятельности учреждения определенного типа, а также выполняемых им государственных функций. Исходя из предложенной системы критериев, в казенные учреждения переведены центры занятости, учреждения лесничества, гражданской защиты населения, архивные учреждения, часть учреждений образования, здравоохранения, социальной защиты населения. Статус автономных получили учреждения спорта и физической культуры, управления государственным имуществом, культуры. В качестве бюджетных учреждений сохранены библиотеки, музеи, спортивные школы, редакции республиканских СМИ и др. В настоящее время примерно 40 % государственных учреждений республики имеют статус казенных учреждений, 55 % являются бюджетными, 5 % — автономными.

Первые автономные учреждения были созданы в соответствии с Федеральным законом «Об автономных учреждениях» еще в 2009 году, то есть до принятия Закона № 83-ФЗ. Новая схема хозяйствования была апробирована на учреждениях физической культуры и спорта. Учитывая положительные результаты работы учреждений данного типа в 2010 году, статус автономных также получили региональный центр — специализированная детско-юношеская спортивная школа олимпийского резерва по зимним видам спорта, республиканский центр подготовки по летним видам спорта «Старт», теннисный центр Мордовии, в 2011 году — Ледовый дворец Республики Мордовия.

Перечень государственных услуг

Что касается перечня государственных услуг, оказываемых учреждениями, следует отметить, что в рес­публике реализована его двухуровневая структура. А именно: Правительством Республики Мордовия утвержден отраслевой (базовый) перечень услуг в соответствующих сферах деятельности (образование, здравоохранение, спорт, культура, социальная защита и т. д.), на основе которого отраслевые министерства своими приказами сформировали ведомственные перечни услуг для подведомственных учреждений.

На основе утвержденного отраслевого (базового) перечня государственных услуг были сформированы первые государственные задания для бюджетных и автономных учреждений (сменивших тип в 2011 году). При разработке муниципальных заданий была проведена большая аналитическая работа: определялись показатели качества, объема муниципальных услуг, корректировались основания для прекращения муниципального задания. Наибольшую трудность вызвал расчет нормативных затрат на одну единицу государственной (муниципальной) услуги. В рекомендуемых Минфином России формах расчет производился исходя из затрат в тысячах рублей на единицу. При фактических подсчетах получаемые суммы были настолько малы, что теряли информационную ценность. В результате республиканским минфином была предложена доработанная форма расчета нормативных затрат, которая показала свою состоятельность на практике.

Финансовый контроль

Одной из самых острых проблем общественных финансов на местном уровне сегодня остается организация финансового контроля в отношении средств местных бюджетов. Создание отдельного контрольного органа местной администрации зачастую является нецелесообразным ввиду больших затрат на содержание штатов и их несоответствию планируемому объему работ. Кроме того, осуществление финансового контроля требует наличия высокопрофессиональных кадров, постоянной методической работы, что не всегда возможно обеспечить на местах. В то же время фактическое отсутствие финансового контроля в муниципалитетах не способствует наличию должного уровня бюджетной дисциплины, эффективному и рациональному использованию бюджетных средств.

Статьей 157 Бюджетного кодекса финансовому органу субъекта РФ предоставлено право проведения проверок местных бюджетов — получателей межбюджетных трансфертов из бюджета региона. В целях реализации данного полномочия в Министерстве финансов Республики Мордовия созданы удаленные рабочие места в муниципальных районах республики. Служащие, занимающие соответствующие должности, постоянно находятся на местах и осуществляют контроль за исполнением бюджетов муниципалитетов. Эта форма организации финансового контроля за исполнением местных бюджетов доказала свою эффективность. Достигнуты такие цели, как выведение специалистов, осуществляющих контроль, из подчинения глав местных администраций, централизация их методической поддержки, финансового и материально-технического обеспечения.

Что мешает местному самоуправлению

Безусловно, контроль с вышестоящего уровня бюджетной системы, даже при наличии его очевидных плюсов, не должен вытеснять самостоятельное участие органов местного самоуправления в реализации контрольной функции. Но ее полноценной реализации, как и в целом гармоничному развитию местного самоуправления, мешает ставшая уже абсолютно всем очевидной недостаточность собственных налоговых и неналоговых источников доходов местных бюджетов. При этом передача на места дополнительных доходов за счет региональных бюджетов далеко не всегда возможна, особенно в условиях постоянного увеличения расходных обязательств субъектов РФ. Но финансовые основы местного самоуправления должны быть существенно укреплены, и решение этой проблемы необходимо принять на национальном уровне. Только тогда мы сможем увидеть действительно независимую местную власть, эффективно реализующую свои полномочия.