Программа повышения эффективности бюджетных расходов: опыт Карелии

Опубликовано: 26.07.2011
Источник: Журнал "Бюджет"
Направление: Реализация 83-ФЗ
Направление: Программно-целевой бюджет
Автор: АХОКАС Ирина Илмаровна; ГЕХТ Александра Николаевна
Должность: Заместитель министра финансов Республики Карелия; главный специалист Министерства финансов Республики Карелия

В 2010 году на федеральном уровне были обозначены ключевые задачи, которые должны быть решены субъектами РФ в соответствии с новыми федеральными требованиями. Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» обозначил новую ступень в развитии системы общественного сектора и потребовал от государственной власти всех уровней:

-  повышения доступности и качества государственных и муниципальных услуг;

- внедрения новых форм оказания и финансового обеспечения государственных услуг в рамках совершенствования правового положения государственных и муниципальных учреждений;

-   создания условий для оптимизации бюджетной сети;

-   внедрения в деятельность государственных (муниципальных) учреждений элементов конкурентных отношений.

Основные направления Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года также обусловлены необходимостью разрешения системных недостатков и проблем в общественном секторе.

Основные параметры Программы

Республика Карелия вошла в число субъектов, которые в соответствии с рекомендациями Правительства РФ и в целях решения поставленных задач в 2010 году утвердили региональные программы по повышению эффективности бюджетных расходов. В реализации мероприятий Программы Республики Карелия (далее — Программа) задействованы все органы государственной власти региона, а функции по координации и контролю закреплены за Министерством финансов республики. Основная цель, заложенная в Программе, — повышение эффективности бюджетных расходов всеми участниками бюджетного процесса регионального и муниципального уровней. В числе приоритетных задач Программы значатся: повышение эффективности бюджетных расходов, повышение качества и эффективности оказания государственных услуг, совершенствование программно-целевых методов государственного и муниципального управления бюджетными средствами. Помимо них внимание органов государственной власти Республики Карелия будет сосредоточено и на повышении качества финансового менеджмента, совершенствовании системы межбюджетных отношений и процедур финансового контроля.

С целью обеспечения прозрачности и измеримости результатов реализации мероприятий Программы для каждой поставленной цели, для каждой задачи определены показатели результативности. Следует уточнить, что часть данных показателей взяты из Перечня показателей для оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ». Приведенная система целевых показателей в Программе прежде всего обеспечивает прозрачность и измеримость результатов, что в свою очередь исключает ее декларативный характер.

Как было сказано выше, основной приоритет Программы — сокращение неэффективных расходов как на уровне бюджета республики, так и на уровне местных бюджетов региона, поскольку, по данным Министерства регионального развития РФ, по доле неэффективных расходов в общем объеме консолидированного бюджета Российской Федерации Республика Карелия занимает 43 место среди субъектов РФ.

Работа по сокращению доли неэффективных расходов главным образом относится к задаче «Повышение эффективности бюджетных расходов, качества и эффективности оказания государственных услуг и исполнения государственных функций». Благодаря мероприятиям, направленным на решение данной задачи, мы планируем к 2012 году достичь постепенного снижения неэффективных расходов бюджета Республики Карелия. Целевое значение данного показателя в 2012 году определено в виде 25-процентного сокращения неэффективных расходов в сферах образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, государственного и муниципального управления по сравнению с уровнем 2009 года. Кроме того, планируется ввести показатели для оценки неэффективных расходов для всех органов государственной власти, не ограничиваясь только указанными сферами.

Программно-целевой бюджет

Мероприятия по совершенствованию инструментов программно-целевого бюджетирования включены в задачу «Совершенствование программно-целевых методов государственного и муниципального управления бюджетными средствами». В Карелии с 2005 года внедряются инструменты бюджетирования, ориентированного на результат, разрабатываются и утверждаются Доклады о результатах и основных направлениях деятельности (далее — ДРОНД). С 2009 года ДРОНДы преобразованы в ведомственные целевые программы органов государственной власти с сохранением их структуры:

-  стратегические цели;

-  тактические задачи;

-  распределение бюджетных ассигнований;

-  целевые индикаторы.

Данные программы, как и долгосрочные целевые программы, ежегодно проходят оценку эффективности реализации. Основное внимание при реализации мероприятий в этом направлении уделяется совершенствованию инструментов планирования бюджетных расходов, методологии формирования и исполнения программного бюджета и тиражированию регионального опыта по внедрению и использованию программно-целевых методов государственного управления бюджетными средствами для муниципальных образований Карелии, а также проведению оценки эффективности их применения. Результаты достижения рассматриваемой задачи оцениваются по таким показателям, как доля долгосрочных программ с рейтингом «достаточно эффективная». Целевое значение, установленное для этого показателя, позволяет надеяться, что к 2012 году не менее половины долгосрочных целевых программ, реализуемых за счет средств бюджета республики, будут иметь достаточно высокий рейтинг эффективности

Другие целевые индикаторы относятся к оценке применения инструментов результативного бюджетирования органами местного самоуправления. Это индикатор, позволяющий оценить долю муниципальных образований, утверждающих трехлетние бюджеты, и показатель, отражающий долю программных расходов в бюджетах муниципальных образований на финансирование бюджетных услуг. Планируется, что за период реализации Программы более половины муниципальных образований перейдут на исполнение трехлетних бюджетов, а также начнут формировать их в разрезе программ.

Финансовый менеджмент

Задача «Повышение качества финансового менеджмента» предполагает реализацию мероприятий по таким направлениям, как снижение долговой нагрузки, оптимизация налоговых льгот, совершенствование оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей бюджетных средств. Совершенствование оценки качества финансового менеджмента ГРБС включает расширение практики применения, а именно внедрение показателей оценки финансового менеджмента в систему целевых показателей эффективности работы государственных учреждений Республики Карелия. Также эта задача включает мероприятия по обеспечению открытости деятельности органов исполнительной власти, в том числе с использованием информационных технологий путем раскрытия информации о деятельности органов исполнительной власти и перехода на оказание государственных услуг в электронной форме.

Оценка результатов будет производиться по таким показателям, как:

-  значение средней итоговой оценки качества финансового менеджмента главных распорядителей средств бюджета Республики Карелия;

-   удельный вес государственных учреждений, для которых показатели финансового менеджмента установлены в качестве критериев для премирования руководителей данных учреждений;

-  отношение объема государственного долга Республики Карелия к общему годовому объему налоговых и неналоговых доходов бюджета субъекта РФ;

-  доля среднесрочных и долгосрочных обязательств в общей структуре государственного долга Республики Карелия.

Межбюджетные отношения

Программа затрагивает и сферу межбюджетных отношений с местными бюджетами, включая в себя задачу «Совершенствование системы межбюджетных отношений». Мероприятия по совершенствованию межбюджетных отношений направлены на консолидацию субсидий местным бюджетам в рамках ключевых направлений бюджетной политики по решению вопросов местного самоуправления с установлением условий и критериев эффективности их предоставления, ответственности за результаты использования и достижения поставленных целей.

Результат совершенствования межбюджетных отношений оценивается по следующим показателям:

-    прирост оценки качества управления муниципальными финансами;

-  объем неэффективных расходов местных бюджетов Республики Карелия, который к 2012 году должен сократиться как минимум на 25 % в сферах образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, государственного и муниципального управления;

-    доля субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов Республики Карелия, предоставляемых с установлением критериев эффективности.

Финансовый контроль

Последняя задача, которая включена в Программу, — «Совершенствование процедур финансового контроля». Расширение самостоятельности участников бюджетного процесса, связанное в том числе с реализацией Закона № 83-ФЗ, сопровождается одновременным усилением ответственности за принимаемые решения и укреплением надежности системы финансового контроля. Программа предусматривает, что главные распорядители будут осуществлять внутренний контроль, направленный на соблюдение внутренних стандартов и процедур организации своей деятельности, а также на подготовку и организацию осуществления мер, направленных на повышение результативности использования бюджетных средств. Таким образом, основное направление реализации данной задачи — разработка и реализация планов мероприятий по совершенствованию внутреннего финансового контроля в органах исполнительной власти Республики Карелия, а также разработка методики и внедрение анализа эффективности расходов.

Оценка результативности реализации мероприятий по совершенствованию финансового контроля будет осуществляться по таким показателям, как:

-   доля средств бюджета Республики Карелия, по которым проведен анализ эффективности и результативности расходов, в общем объеме средств за год;

-  количество органов исполнительной власти, реализующих планы мероприятий по совершенствованию внутреннего финансового контроля;

-   количество муниципальных районов и городских округов, в которых организована работа по осуществлению финансового контроля.

План мероприятий

Необходимо добавить, что Программа по повышению эффективности бюджетных расходов Республики Карелия включает в себя План мероприятий, которых на сегодняшний день 31, структурированных в разрезе задач Программы и имеющих сроки выполнения и ответственных исполнителей. В свою очередь органы государственной власти республики утвердили ведомственные планы реализации мероприятий Программы. Такая мера позволит обеспечить скоординированную работу главных распорядителей и подведомственных учреждений. Министерство финансов Республики Карелия разработало формы отчетности по мероприятиям Программы с учетом необходимости оценки их экономического эффекта прежде всего для бюджета республики. Большинством муниципальных образований Карелии также разработаны и утверждены программы по повышению эффективности бюджетных расходов.

Ограничительные условия получения государственных субсидий

В 2011 году предусмотрен отбор субъектов РФ, которые получат субсидии из федерального бюджета на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов. Однако, в связи с тем что региональные и муниципальные программы приняты в минувшем году, а нормативно-правовые акты органов власти РФ, которыми утверждены условия отбора субъектов, правила предоставления и распределения субсидий, индикаторы, по которым будут оцениваться результаты реализации региональных программ, приняты в текущем году, возникают опасения, что отдельные регионы не смогут участвовать в данном отборе. Например, в соответствии с Правилами предоставления и распределения субсидий бюджетам субъектов РФ одним из условий участия в конкурсе является наличие предусмотренных бюджетных ассигнований на реализацию программ по повышению эффективности бюджетных расходов в бюджетах субъектов РФ на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов. Но данные программы по сути своей являются Планом действий по реформированию бюджетного сектора, и соответственно в региональных и местных бюджетах средства на реализацию программ не предусмотрены.

Далее, показатели для оценки результатов реализации региональных программ повышения эффективности отличаются от показателей (индикаторов), указанных в методике, разработанной Министерством финансов РФ (проект приказа Министерства финансов РФ «Об утверждении методики оценки результатов в сфере повышения эффективности бюджетных расходов»). Кроме того, часть показателей (индикаторов) для оценки результатов не относятся к индикаторам, отражающим результаты повышения эффективности бюджетных расходов. К примеру: «Утверждена методика формализованного прогнозирования доходов бюджета субъекта РФ по основным налогам и сборам», «Доля муниципальных образований, в которых все муниципальные учреждения являются либо бюджетными, либо автономными», «Доля расходных обязательств субъекта Российской Федерации, которым в соответствие поставлены самостоятельные коды целевых статей (видов) расходов», «Нормативно утвержден формульный порядок определения общего объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований» и др.

Несмотря на то что в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2010 г. № 1203, которым утверждены Правила предоставления и распределения субсидий бюджетам субъектов РФ на реализацию региональных программ повышения эффективности бюджетных расходов, целевым значением показателя эффективности использования субсидии является выполнение не менее чем на 90 % запланированных мероприятий региональной программы, Методикой оценки результатов, достигнутых субъектами РФ в сфере повышения эффективности бюджетных расходов, для оценки результатов регионов предусматривается оценка по 61 индикатору. Таким образом, велика вероятность того, что возможность участия регионов в отборе для получения субсидии на реализацию региональных программ в связи с необходимостью внесения изменений в принятые программы и бюджеты в текущем году будет ограниченна. Однако несмотря ни на что в Республике Карелия Программа будет реализована. И мы уверены, что совершенствование форм и методов финансового обеспечения услуг в итоге приведет к повышению эффективности бюджетных расходов, и, как следствие, к повышению эффективности и качества услуг.