Программный и открытый бюджет. Интервью Первого заместителя руководителя Департамента финансов города Москвы Валерия Валерьевича Сидоренко

Опубликовано: 20.12.2011
Источник: Электронный журнал «Госменеджмент»
Направление: Программно-целевой бюджет
Автор: Сидоренко Валерий Валерьевич
Должность: Первый заместитель руководителя Департамента финансов города Москвы

Проект бюджета города Москвы на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов принят во втором чтении. Валерий Валерьевич, на Ваш взгляд, легче или сложнее стало работать с депутатами при программном формате бюджета?

В первый раз в любом случае непросто: всем нужно понять правила игры. Сами депутаты высказывают мнение, что теперь они содержательно понимают, о чем идет речь. Они рассматривают бюджет вместе с государственной программой. Вместе с ответственными исполнителями государственной программы идет обсуждение, что будет реализовано в городе. Раньше из бюджета невозможно было осознать этих действий. Сейчас обсуждаются государственные программы, действия; бюджет – всего лишь их финансовое обеспечение. Стало сложнее, но при этом – содержательнее и интереснее. В будущем процесс упроститься. В этом году депутаты рассматривали все программы в целом. Начиная со следующего года, они будут рассматривать только отчеты об исполнении программ и предложения по внесению в них изменений. Объем работы существенно сократится, будет не столь масштабным, как при рассмотрении всех программ, а содержательность при этом сохранится.

Процессы разработки госпрограмм и формирования проекта бюджета на 2012 год шли параллельно, не все программы были утверждены до внесения проекта бюджета в Городскую Думу. В каком состоянии сейчас госпрограммы, которые планировалось разработать и утвердить в этом году?

15 ноября была принята последняя, шестнадцатая, программа - «Открытое Правительство». Первоначально при формировании бюджета мы исходили из 17 программ. В процессе работы Правительством Москвы было принято решение о переносе сроков принятия программы по экологии на следующий год. Блок мероприятий по этой теме в проекте бюджета был перемещен в непрограммную часть, и это нормальный процесс. Действительно, не все программы были приняты до внесения проекта бюджета в Городскую Думу. Но большая часть программ была принята. Некоторые потребовали дополнительного времени для осознания. Сейчас приняты все программы. К третьему чтению проекта бюджета, которое в нашем городе является содержательным по расходам, мы имеем все утвержденные государственные программы.

Сейчас есть ряд предложений от депутатов по корректировке проекта бюджета. Предполагается, что по всем этим решениям мы уточним госпрограммы и в конце года утвердим эти изменения, чтобы обеспечить полное соответствие бюджета государственным программам. В следующем бюджетном цикле корректировка госпрограмм будет сделана до внесения проекта бюджета на очередной финансовый год в Городскую Думу, а затем - после рассмотрения депутатами. Бюджет и госпрограммы – это не догма, и они обязательно должны друг другу соответствовать.

На федеральном уровне планируется принять порядка 40 госпрограмм, в регионах, которые работают в этом направлении, число госпрограмм близко к 30. У Вас нет ощущения, что 16 государственных программ для города Москвы недостаточно?

Это станет понятно в следующем году, когда начнется исполнение программ. К сожалению, на данном этапе процесс исполнения программ для ответственных исполнителей не в полной мере понятен и привычен, все будет впервые. Стратегически госпрограммы Москвы верные, они сделаны так, как они должны быть сделаны. Внутри программ есть крупные, довольно независимые блоки, они укладываются в программу, но как этими блоками будут управлять ответственные исполнители, покажет время. Нужно найти механизм управления программами. У нас программы межотраслевые, и проблема – в управляемости. Сейчас продумываются механизмы управления. Если мы выдержим, сможем управлять такими программами, они останутся. Разделение программ на более мелкие возможно только в том случае, если ответственный исполнитель не справится с управлением программой. Органы власти, и федеральные, и региональные, боятся именно этого. Если программа не равна бюджету одного ведомства, то возникает вопрос взаимодействия. Вот этого все боятся и делают отраслевые по сути программы, в которых один орган власти отвечает за свой «кусок». Но это не правильно, потому что задачи – межотраслевые. Другое дело, что нужно научить органы власти взаимодействовать и получать синергетический эффект от совместной реализации мероприятий, а не делать каждому свое. Это правильнее, но намного тяжелее.

У ряда субъектов Российской Федерации и даже муниципалитетов расходы на реализацию программ в бюджете составляют довольно значительную долю. Только программы – долгосрочные или ведомственные. На ваш взгляд, в чем преимущества нового инструмента в виде государственных программ?

Преимущество не в программах, преимущество в том, что бюджет сформирован по программному принципу. Программный бюджет – это отражение финансового обеспечения программ, это не распределение по ведомствам, а распределение именно по программам. Соответственно, управление бюджетом, управление деятельностью органов власти идет в проектном ключе. Если до этого программы существовали отдельно от бюджета, осуществлялось управление портфелем ведомства, то сейчас будет осуществляться управление программами. В этом смысле реализован совсем другой приоритет. Все приложения к бюджету по расходам носят программный характер. Даже ведомственная структура расходов, которая должна быть в составе закона о бюджете, сделана следующим образом: пишется ведомство и под ним – те программы, в реализации которых оно участвует. То есть, даже ведомственная структура бюджета – программная. Вся деятельность органов власти будет направлена на реализацию программ, в том числе с точки зрения финансового обеспечения и отчетности. В этом ключевое отличие от традиционных программ, которые обозначались в бюджете, как правило, несколькими строчками, расшифровывались отдельными документами, регулировались и управлялись отдельно от бюджета. Теперь бюджет и программы - это единые документы, других (кроме программных) расходов в бюджете практически нет.

В составе госпрограмм утверждены показатели, характеризующие достижение поставленных целей и задач. При осуществлении в полном объеме финансирования госпрограммы следует ожидать достижения этих показателей. А что планируется делать, если показатели достигнуты не будут?

Конечно, есть механизмы, которые предполагают изменение параметров программы по результатам их исполнения. Эти механизмы встроены в процесс управления программой. Что касается новых цифр бюджета, то для уточнения объемов финансирования программы будут рассматриваться достигнутые результаты. Такова логика корректировки объемов финансирования.

То есть результаты будут оцениваться в следующем бюджетном цикле?

Да. Кроме того, механизм управления программой предусматривает периодическую отчетность, поэтому на исполнение программ можно оказывать постоянное воздействие. Результаты исполнения программ будут регулярно мониториться, публиковаться на портале «Открытый бюджет», докладываться руководству. Мы, например, как финансовый орган, будем докладывать об исполнении бюджета не в традиционном стиле, а будем говорить о реализации программ.

Возможности корректировки программ внутри года планируются очень широкие. Проектом закона о бюджете предусмотрено, что внесение изменений в программы является основанием для изменения бюджетной росписи без внесения изменений в закон о бюджете. Соответственно, Правительство Москвы получает возможность проводить все необходимые изменения программ, которые позволят быстро реагировать на невыполнение каких-то факторов или необходимость выполнить что-то еще. Это должно улучшить администрирование программ.

Методология формирование федеральных госпрограмм предусматривает такую схему, когда есть вариант финансирования программы, предусмотренный бюджетом, и еще один, более дорогостоящий вариант. Почему в Москве от такой схемы отказались? И каким будет механизм распределения дополнительных ресурсов в процессе исполнения бюджета?

В процессе исполнения бюджета Правительство дополнительные ассигнования будет направлять на какие-то новые мероприятия путем внесения изменений в программы. Заранее утвержденных в программах ассигнований сверх бюджета и автоматическое направление дополнительных доходов на эти цели - такого нет, поскольку это не соответствует принципу сбалансированности бюджета и программ. В федерации и раньше этот способ присутствовал, но мы считаем его неправильным. Исполнитель программы должен четко понимать, какие у него есть ресурсы, и какие результаты он должен достигнуть. В случае, если появятся дополнительные ресурсы, Правительство будет принимать решения о выделении дополнительных средств на реализацию тех или иных мероприятий, соответственно, изменятся количественно и качественно параметры этих мероприятий, будут определены результаты, которые нужно достичь. Понятно, что за дополнительные объемы ресурсов должны быть выполнены дополнительные объемы работ. Наличие каких-то сослагательных вещей в программе размывает ответственность и дает возможность исполнителю потом рассказывать, что «программа не выполнена, потому что не полностью профинансирована». Это недопустимо в принципе.

Валерий Валерьевич, Вы использовали нетрадиционный подход к формированию целевых статей. В коде целевой статьи значится буква. Для чего это сделано? И нет ли каких-то претензий в связи с этим со стороны Минфина России?

Когда мы начали предметно работать с бюджетом и пытаться уложить все мероприятия программ в семизначный код целевой статьи (а изменить количество знаков целевой статьи не в нашей власти), мы поняли, что нам не хватает знаков для кодификации мероприятий. Нам необходимо было сделать код основного мероприятия и код мероприятия 2-го уровня. В одноуровневую систему мероприятий мы не смогли уложить все необходимые действия, нам потребовались мероприятия 1-го уровня (основные) и вложенные мероприятия 2-го уровня, такой каскадный метод. Мы высвобождали 4 знака под мероприятия. У нас два первых знака – это код программы, третий знак – код подпрограммы, и четыре знака – коды мероприятий, их них два первых знака – это код основного мероприятия, и оставшиеся два знака – это код мероприятия второго уровня. Так получилось, что только один символ мы смогли позволить себе на подпрограмму. А подпрограмм в ряде случаев оказалось больше 9. Таких случаев всего два, но они есть. Поэтому мы приняли решение о том, что будет буква.

Если Министерство финансов Российской Федерации решит, что код целевой статьи будет состоять из 8 знаков, мы добавим цифру, и у нас будет двухзначный код подпрограммы. Пока Министерство финансов, глядя на наши усилия, размышляет на эту тему. Никаких от Министерства финансов возражений нет, они, скорее, изучают этот опыт, изучают возможность использования семизначного кода или увеличения кода до 8 знаков. На то мы и «пилоты», чтобы на нашем примере можно было уже не умозрительно, а предметно этот процесс изучить, поскольку федерация к кодировке реальных программ пока не приступила.

Какие расходы не вошли в госпрограммы?

Расходы на управление или содержание органов власти, межбюджетные трансферты (наверное, это особенность Москвы, поскольку у нас пока специфические муниципальные образования с особенными полномочиями; мы сочли возможным пока не включать эти ресурсы в госпрограммы), управление долгом и резервный фонд. Резервный фонд у нас большой, в том числе, он будет использоваться в качестве ресурса для внесения изменений в госпрограммы. Всего у нас непрограммных расходов 10 процентов.

Москва сделала еще одну интересную вещь - запущен портал «Открытый бюджет Москвы». Насколько востребованным оказался ресурс в первые дни его работы?

Да, ресурс востребован. Десятки тысяч человек зашли за первую неделю его работы. Очень востребованным оказался раздел о предложениях наших граждан об экономии бюджетных средств. В ближайшее время мы доработаем портал, и на нем будет возможность размещения ответов на поступившие вопросы и возможность обсуждения каких-то тем. Гражданам интересно. Я думаю, что еще больший интерес к порталу будет, когда мы начнем размещать информацию об исполнении бюджета по программам: что выполнено, что не выполнено. Это будет живой, интерактивный ресурс. Сейчас информация об исполнении бюджета там есть, но в режиме on-line – всего лишь общие цифры по доходам и расходам. Но и это – впервые, нигде этого нет, и граждане могут увидеть, на каждый день, в каком объеме исполнен бюджет города Москвы по доходам и по расходам. В дальнейшем мы планируем сделать интерактивным исполнение по программам, в разрезе мероприятий. Это будет еще более интересно. Также мы планируем доработать огромный блок по управлению бюджетной сетью. Тогда можно будет увидеть, какие задания выданы бюджетным учреждениям, на оказание каких услуг, за какие средства, как эти задания будут выполнены. Сейчас портал запущен, в ближайшее время он будет динамично развиваться, будет наращиваться его функционал.

На федеральном уровне ведется работа по созданию и развитию государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами «Электронный бюджет». Концепцией предусматривается внедрение этой системы на всех уровнях – федеральном, региональном и муниципальном. Есть ли взаимосвязь между федеральной системой «Электронный бюджет» и порталом «Открытый бюджет Москвы»?

Связь, безусловно, есть. Москва является «пилотным» регионом в проекте по созданию «Электронного бюджета». Все наши наработки будут учитываться. По данному вопросу мы находимся в постоянном взаимодействии с Министерство финансов Российской Федерации. Опять же, глядя на наши усилия, федерация сейчас может понять, что получается, что не получается, как-то скорректировать выбранную стратегию.

Что касается темы открытости бюджета, на мой взгляд, это здорово, что планируется сделать общероссийский ресурс. Минимально необходимая информация на этом ресурсе будет представлена. Но это глобальный ресурс. Наличие собственного ресурса Москвы – это нормально, Москва может себе это позволить. Технически он будет полностью интегрироваться с федеральной системой, такая задача ставилась изначально. На собственном ресурсе мы более полно, более детально раскроем информацию, с аналитикой, обратной связью, форумом, новостями. Наш ресурс - он более насыщенный. А базовые вещи, конечно же, будут и на общероссийском ресурсе.