Бюджетные учреждения: ожидание реформы

      В 2010 году бюджетные учреждения ожидает глобальная реорганизация. О проекте Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» рассказала Татьяна СААКЯН, заместитель директора Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России. 

В последний день декабря 2009 года Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной думы внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее — Законопроект). Цель Законопроекта — повышение качества государственных (муниципальных) услуг. 

Учитывая, что Законопроект так или иначе коснется многих федеральных органов государственной власти, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, Министерство финансов РФ познакомило с его концепцией руководителей главных распорядителей средств федерального бюджета и финансовых органов на традиционных совещаниях финансистов, посвященных завершению 2009 года. 

Состояние бюджетной сети

Существующая в Российской Федерации система бюджетных учреждений была сформирована в иных социально-экономических условиях и до сих пор функционирует в отрыве от современных подходов к развитию государственного управления, от принципов оптимальности и достаточности предоставления государственных и муниципальных услуг. По сути органы публичной власти просто содержат существующую систему бюджетных учреждений вне зависимости от объема и качества оказываемых ими услуг. При этом общее количество учреждений, входящих в указанную систему, весьма велико: на федеральном уровне по состоянию на 1 апреля 2009 года насчитывалось 25 287 учреждений, на региональном и муниципальном уровнях по состоянию на 1 января 2009 года — 302 660 учреждений. 

В существующем правовом статусе у бюджетных учреждений отсутствуют стимулы к оптимизации и повышению эффективности собственной деятельности, что вызвано в первую очередь сметным финансированием от фактически сложившихся расходов. Плюс к этому очень высока степень закрытости управления большинства бюджетных учреждений как от рядовых сотрудников этих учреждений, так и от иных граждан — потребителей государственных (муниципальных) услуг. 

При этом большинство бюджетных учреждений уже включено в хозяйственный оборот и получает немалые средства от приносящей доход деятельности. Так, в 2008 году из 9997 федеральных бюджетных учреждений, оказывающих государственные услуги юридическим и физическим лицам, 37,9 % учреждений имели более 40 % средств от приносящей доход деятельности в общем объеме их финансового обеспечения, в том числе 1030 учреждений полностью финансировались за счет таких доходов. Указанные учреждения в основном относятся к таким сферам, как образование, здравоохранение, наука и культура. 

В предыдущие годы для решения основных проблем развития бюджетной сети был предпринят ряд последовательных действий, среди которых следует отметить принятие Закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством РФ в 2007–2009 гг. постановлений, необходимых для его реализации. Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу указанного закона, на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения. На региональном уровне создание автономных учреждений идет более активно, но лишь в тех субъектах РФ, в которых внедряются современные модели управления бюджетной системой (Тюменская область, Краснодарский край, Республика Татарстан и др.). 

Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствует ряд факторов. Среди них — неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством РФ индивидуальных решений по каждому учреждению) и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение. Соответственно ранее закрепленные правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети. 

Основные задачи Законопроекта

Как уже было отмечено, Законопроект в первую очередь направлен на повышение эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг при сохранении (либо снижении темпов роста) расходов бюджетов на их предоставление путем создания условий и стимулов для сокращения внутренних издержек учреждений и привлечения ими внебюджетных источников финансового обеспечения. Также Законопроект ориентирован на создание условий и стимулов для федеральных органов исполнительной власти с целью оптимизации подведомственной сети. 

Основные цели Законопроекта обус­ловлены необходимостью решения следующих задач: 

• создание предпосылок для повышения качества государственных и муниципальных услуг;
• внедрение элементов рыночности в деятельность государственных (муниципальных) учреждений;
• переориентация внимания учреждений с обоснования потребности в бюджетных ресурсах и затем их «освоения» на максимальный учет интересов потребителей услуг;
• ускорение реструктуризации бюджетного сектора и формирование условий для более полной практической реализации подходов, заложенных в федеральном законодательстве об автономных учреждениях;
• активизация развития материальной базы государственных (муниципальных) учреждений за счет более активного привлечения средств из внебюджетных источников финансирования;
• привлечение и удержание в бюджетной сфере высокопрофессиональных кадров;
• создание механизмов для переложения части ответственности за отраслевое развитие на руководителей государственных и муниципальных учреждений;
• обеспечение больших возможностей для ускоренного развития наиболее успешных государственных (муниципальных) учреждений.

Методы решения

Законопроект предлагает решить поставленные задачи, изменив правовое положение существующих бюджетных учреждений, способных функционировать на основе рыночных принципов, без их преобразования и создав условия и стимулы для сокращения внутренних издержек и повышения эффективности их деятельности, в том числе: 

• изменить механизмы финансового обеспечения бюджетных учреждений с расширенным объемом прав, переведя их с 1 января 2011 года со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного задания;
• предоставить право бюджетным учреждениям заниматься приносящей доход деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений;
• устранить субсидиарную ответственность государства по обязательствам бюджетных учреждений с расширенным объемом прав;
• расширить права бюджетных учреждений по распоряжению любым закрепленным за учреждением движимым имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, перечень которого устанавливает орган публичной власти — учредитель соответствующего учреждения.

Безусловно, новеллами законодательства являются нормы Законопроекта о создании нового типа государственного (муниципального) учреждения — казенного учреждения. 

В таблице 1 рассмотрены все типы государственных (муниципальных) учреждений, которые устанавливаются новой статьей 9.1 «Государственные, муниципальные учреждения», дополняющей Закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Согласно данной статье под учреждениями, созданными Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации и муниципальным образованием признаются автономные, бюджетные и казенные учреждения. 

Таблица 1

Сравним эти типы учреждений по критериям, приведенным в таблице 1. 

Как видим, статус казенного учреж­дения по сути совпадает с закрепленным в действующем законодательстве нынешним статусом бюджетного учреждения с дополнительным ограничением в виде зачисления с 2011 года всех доходов, полученных от приносящей доход деятельности, в соответствующий бюджет. 

Достоинством Законопроекта является минимизация организационных мероприятий, связанных с изменением статуса учреждений. Достаточно будет только внести изменения в устав учреждения или положение о нем. Более того, законопроектом устанавливается переходный период, который позволяет как бюджетным учреждениям с расширенным объемом прав, так и казенным учреждениям функционировать по сути в прежнем правовом режиме. В частности, действуют ранее принятые нормативные акты, лицевые счета учреждений не переоткрываются, а внебюджетные доходы казенных учреждений не зачисляются в бюджет. Также не требуется переназначение руководителя и иных работников учреждения. 

При этом первоначальные нормативы затрат на оказание услуг федеральным бюджетным учреждением и затрат на содержание имущества такого учреждения должен определять федеральный орган власти — главный распорядитель средств федерального бюджета в отношении каждого из бюджетных учреждений, исходя из размера бюджетных ассигнований, предоставленных данному федеральному учреждению по смете. 

Законопроект создает условия и стимулы для федеральных органов власти по оптимизации сети подведомственных учреждений: 

• упрощаются процедуры реорганизации (в форме слияния и присоединения) и ликвидации учреждений в связи с передачей соответствующих полномочий, например, от Правительства РФ федеральным органам государственной власти;

Изменения в законодательстве

 Законопроектом предлагается ряд изменений как содержательного, так и редакционного характера, обеспечивающих создание правовых основ для функционирования казенных учреждений, уточнение (изменение) статуса бюджетных и автономных учреждений, устранение внутренних противоречий и др. 

В целях реализации указанных изменений, вносимых в Федеральный закон «О некоммерческих организациях», одновременно предлагается внести изменения в: 

• Гражданский кодекс РФ в части определения правового положения учреждений в имущественных отношениях;
• Бюджетный кодекс РФ в части определения правового положения казенных учреждений как субъектов бюджетных правоотношений и исключения норм о бюджетных учреждениях;
• Налоговый кодекс РФ в части оптимизации налогообложения и снижения налоговой нагрузки на государственные (муниципальные) учреждения;
• Закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части включения в него положений о казенных учреждениях;
• Закон «Об автономных учреждениях» в части упрощения процедур создания и совершенствования деятельности автономных учреждений.

Кроме того, Законопроектом устанавливаются правила открытия и ведения лицевых счетов бюджетных учреждений, особенности учета и осуществления операций со средствами бюджетных учреждений на их лицевых счетах, исполнение бюджетными учреждениями публичных обязательств перед физическими лицами и др.