Задача оптимизации бюджетных платежей и пути ее решения

В целях повышения эффективности бюджетных расходов Правительство РФ поставило задачу к 2017 году реформировать систему бюджетных платежей, сосредоточив счета всех бюджетов бюджетной системы РФ, участников бюджетного процесса, государственных и муниципальных учреждений и иных клиентов только в Федеральном казначействе с открытием ему в Банке России одного счета. Мероприятия по оптимизации расчетной сети и развитию платежной системы в направлении централизации расчетов, проводимые сегодня Банком России, актуализируют вопрос об изменении принципов взаимоотношений платежных систем Банка России и Федерального казначейства, а также об изменении механизмов в организации кассового устройства исполнения бюджетов. Татьяна Арнольдовна Вассель, заместитель руководителя УФК по Ленинградской области

Не отступая от принципов функционирования единого счета бюджета, рассмотрим возможные перспективы совершенствования управления финансовыми операциями сектора государственного управления в условиях открытия Федеральному казначейству одного счета в Банке России и построения собственной (автономной) или внутренней информационно-платежной системы. При построении такой платежной системы предлагается кардинально изменить подход к системе лицевых счетов клиентов органов Федерального казначейства, преобразовав их в бюджетные счета, аналогичные банковским.

Новая модель

Предлагаемая концептуальная модель платежной системы Федерального казначейства представлена на рис. 1. Ее отличительной особенностью является проведение и учет операций на бюджетных счетах, открываемых администрирующим их органам в разрезе кодов бюджетной классификации.

Бюджетные счета должны открываться перед началом очередного финансового года на основании законов (решений) о бюджетах бюджетной системы РФ и правовых актов, наделяющих участников бюджетного процесса полномочиями администраторов доходов. С целью открытия бюджетных счетов в платежной системе Федерального казначейства в Единый план счетов бухгалтерского учета предлагается ввести балансовые счета для учета:

1) средств органа Федерального казначейства на его корреспондентском счете (субсчете) (ЕКС);

2) доходов бюджетов бюджетной системы РФ;

3) доходов, подлежащих распределению между бюджетами в соответствии с установленными нормативами;

4) средств бюджетных, автономных учреждений и организаций, не являющихся участниками бюджетного процесса;

5) средств федерального бюджета, бюджета субъекта РФ, местного бюджета, бюджета государственного внебюджетного фонда;

6) средств распорядителей и получателей бюджетных средств.

Структура номера бюджетного счета должна содержать идентифицирующие признаки, позволяющие учитывать информационные и денежные потоки на всех стадиях исполнения бюджета, такие как:

• вид средств (средства, подлежащие распределению между бюджетами бюджетной системы РФ; средства бюджета; средства распорядителей и получателей бюджетных средств; средства во временном распоряжении; субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания; субсидии на иные цели; бюджетные инвестиции; средства бюджетных учреждений, автономных учреждений, иных организаций; невыясненные поступления и пр.);
• администратор бюджетных средств (администратор доходов бюджета; администратор источников финансирования дефицита бюджета; финансовый орган; распорядитель (получатель) средств бюджета; бюджетное или автономное учреждение; иная организация и пр.);
• принадлежность к бюджету бюджетной системы РФ;
• финансовый орган, организующий исполнение соответствующего бюджета;
• орган Федерального казначейства, осуществляющий учет и обработку платежа.

При этом регистрация и обобщение информации в денежном выражении об операциях, изменяющих финансовые и нефинансовые активы и обязательства участников платежной системы Федерального казначейства, должны проводиться в соответствии с установленным порядком применения Единого плана счетов и бюджетной классификации РФ. Наличие указанных признаков в номере бюджетного счета позволит отказаться от кодов, применяемых в настоящее время при ведении лицевых счетов клиентов и бюджетного учета: кода лицевого счета, кода типа бюджета, кода вида финансового обеспечения (деятельности).

При формировании номера бюджетного счета информацию о принадлежности к бюджету и бюджетную классификацию предлагается применять в зашифрованном виде. Для этих целей необходимо разработать и утвердить перечни шифров, соответствующих кодам бюджетной классификации РФ и кодам бюджетов территорий муниципальных образований РФ. Кроме того, необходимо обеспечить ведение органами Федерального казначейства единого Сводного реестра участников бюджетного процесса бюджетной системы РФ, бюджетных, автономных учреждений и иных организаций, получающих средства бюджетов публично-правовых образований и внебюджетных фондов. Его ежегодное обновление и поддержание в актуальном состоянии обеспечат идентификацию указанных администраторов средств при осуществлении и учете всех совершаемых ими расчетно-платежных операций.

Порядок управления операциями

Рассмотрим порядок управления операциями по доходам и направления их на финансирование расходов в рамках предложенной модели платежной системы Федерального казначейства. В настоящее время все виды доходов бюджетов зачисляются на счета 40101 органов Федерального казначейства для их учета по кодам бюджетной классификации РФ и последующего распределения между бюджетами в соответствии с установленными нормативами.

Принципиальным моментом рассматриваемого порядка является зачисление на отдельные распределительные счета только тех доходов, норматив распределения которых в бюджеты разных уровней отличен от 100 %. Налоговые и неналоговые доходы, особенно безвозмездные поступления, подлежащие зачислению в бюджет в полном размере, должны зачисляться непосредственно на единые счета соответствующих бюджетов. Для этого на балансовых счетах для учета доходов бюджета и балансовых счетах для учета и распределения доходов администраторам доходов должны быть открыты бюджетные счета в разрезе видов поступлений (бюджетные счета для зачисления доходов). Кроме того, на соответствующих балансовых счетах должны быть открыты бюджетные счета для учета средств бюджетных, автономных учреждений и иных организаций. Рассматриваемый порядок управления операциями по доходам в условиях открытия бюджетных счетов в органах Федерального казначейства представлен на рис. 2.

Остатки и движение средств на ЕКС должны соответствовать выписке из корреспондентского счета (субсчета), ежедневно предоставляемой учреждением Банка России органу Федерального казначейства. Суммы поступлений должны учитываться по кредиту соответствующих бюджетных счетов администраторов средств (1). При этом большинство видов доходов будет зачислено в бюджет непосредственно при поступлении (2), остальные должны быть распределены согласно утвержденным нормативам между бюджетами бюджетной системы РФ (3). Средства, поступающие бюджетным, автономным учреждениям и иным организациям, зачисляются на открытые им бюджетные счета (4). По итогам проведения операций на бюджетных счетах администраторов доходов и счетах бюджетных, автономных учреждений и иных организаций органами Федерального казначейства ежедневно формируются выписки по всем счетам, которые вместе с прилагаемыми к ним расчетно-платежными документами направляются по каналам связи администраторам соответствующих средств и финансовым органам (5).

Осуществление кассовых выплат за счет средств бюджетов должно быть обеспечено путем перечисления поступивших доходов с бюджетных счетов администраторов доходов на бюджетные счета финансовых органов, открываемые на балансовых счетах для учета средств бюджетов. Указанные бюджетные счета будут являться аналогами существующих единых счетов бюджетов, открываемых на балансовых счетах 40105, 40201, 40204 Плана счетов Банка России. По кредиту бюджетных счетов финансовых органов должны учитываться денежные средства, перечисляемые с бюджетных счетов администраторов доходов. В этих целях ежедневно, в установленное регламентом время на бюджетные счета по учету средств федерального, региональных и местных бюджетов и внебюджетных фондов, открытые на уровне управлений, должны поступать следующие денежные средства:

• общие суммы поступлений доходов, не подлежащих распределению между бюджетами, перечисляемые с бюджетных счетов администраторов доходов (6);
• общие суммы поступлений доходов, подлежащих распределению между бюджетами, перечисляемые в соответствии с ведомостью распределения с бюджетных счетов администраторов, открытых на балансовых счетах по учету и распределению доходов (7).

Для повышения ликвидности бюджетных счетов по учету средств региональных и местных бюджетов целесообразно дополнительно осуществлять ежедневное перечисление на эти счета сальдо соответствующих бюджетных счетов бюджетных, автономных учреждений и иных организаций (8). Выписки, формируемые по бюджетным счетам по учету средств бюджетов, представляются по каналам связи в режиме on-line соответствующим финансовым органам (9). Кассовые выплаты с бюджетных счетов получателей средств и счетов бюджетных, автономных учреждений и иных организаций должны будут осуществляться после перечисления на них денежных средств со счетов по учету средств бюджетов на основании представленных накануне дня кассовых выплат и прошедших контроль расчетных документов (10).

Преимущества нового порядка

Применение предложенного порядка учета доходов по сравнению с действующим имеет ряд преимуществ.

1. Во-первых, упрощается оформление расчетных документов при перечислении платежей в бюджет в связи с сокращением количества подлежащих заполнению полей: информация, указываемая в настоящее время в полях платежного поручения 17 (номер счета получателя), 104 (код классификации доходов) и 105 (принадлежность к муниципальному образованию, на территории которого мобилизуются перечисляемые денежные средства), будет содержаться в одном поле, то есть будет указан только номер счета получателя.
2. Во-вторых, увеличивается доступность и оперативность получения плательщиками информации о реквизитах бюджетных счетов для зачисления поступлений: актуальная информация о действующих бюджетных счетах будет доступна широкому кругу пользователей (в том числе благодаря использованию Интернета) по мере ее обновления в органах Федерального казначейства.
3. В-третьих, минимизируется количество невыясненных поступлений. Упрощение оформления расчетных документов в сочетании с увеличением оперативности и доступности информации о реквизитах бюджетных счетов приведет к сокращению количества ошибок, допускаемых плательщиками при оформлении расчетных документов на перечисление платежей в бюджет.
4. В-четвертых, сократится на два дня срок поступления в доход бюджета большинства видов доходов (и что немаловажно — межбюджетных трансфертов) в связи с их прямым зачислением на единый счет бюджета, минуя распределительный счет.
5. В-пятых, повысится уровень сервиса, предоставляемого региональным и местным финансовым органам при кассовом обслуживании исполнения бюджетов. Оперативное зачисление поступлений на единые счета бюджетов и использование современного электронного документооборота (на основе интернет-технологий) позволят финансовым органам в режиме on-line получать текущую информацию о состоянии единых счетов бюджетов и в случае необходимости осуществлять кассовые выплаты за счет поступающих доходов.

Для обеспечения ликвидности бюджетного счета по учету средств федерального бюджета предлагается расширить использование возможностей системы БЭСП. Для этого в установленное регламентом время осуществлять автоматизированное списание с корреспондентских субсчетов управлений остатков денежных средств, зачисленных на бюджетный счет по учету средств федерального бюджета и бюджетные счета федеральных бюджетных, автономных учреждений и иных организаций с их последующим зачислением на счет по учету средств федерального бюджета, открытый в Федеральном казначействе. В переходный период кассовые выплаты за счет средств федерального бюджета или за счет средств федеральных бюджетных и автономных учреждений и иных организаций могут осуществляться либо в пределах лимитов, устанавливаемых Федеральным казначейством для остатков денежных средств на корреспондентских субсчетах управлений, либо на условиях овердрафта — внутридневного беспроцентного кредитования Банком России операций по счетам Федерального казначейства.

В перспективе в условиях полной консолидации денежных средств сектора государственного управления на одном счете Федерального казначейства, открытом в Банке России (едином казначейском счете бюджетной системы РФ), кассовые выплаты должны осуществляться управлениями независимо от остатка денежных средств на их корреспондентских субсчетах. Осуществляемые при этом расчеты должны производиться через единую централизованную систему расчетов Банка России в рамках общей ликвидности Единого казначейского счета, но в пределах доведенных бюджетных данных и принятых бюджетных обязательств либо в пределах средств бюджетных, автономных учреждений и иных организаций.

Таким образом, учет Федеральным казначейством соответствующих бюджетных показателей для всех без исключения бюджетов является одним из необходимых условий функционирования единого казначейского счета бюджетной системы РФ. В этих целях на соответствующих балансовых счетах Единого плана счетов должен осуществляться учет бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств, сумм утвержденных сметой доходов и расходов по приносящей доход деятельности (планом финансово-хозяйственной деятельности учреждения), показателей по доходам и расходам (поступлениям и выплатам) всех участников платежной системы Федерального казначейства. Помимо этого необходимо обеспечить учет принятия и исполнения обязательств на всех этапах исполнения бюджетов по расходам, а также учет сумм кассовых поступлений и кассовых выплат нарастающим итогом с начала года. Порядок управления операциями по расходам в рамках рассматриваемой базовой модели платежной системы Федерального казначейства представлен на рис. 3.

При доведении до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и бюджетных ассигнований увеличиваются бюджетные счета для учета бюджетных данных (1). При отражении сумм сметных (плановых) назначений по доходам (поступлениям) бюджетного и автономного учреждения увеличивается бюджетный счет для учета сметных (плановых) назначений (2). При принятии клиентами бюджетных обязательств в пределах доведенных бюджетных данных и сметных (плановых) назначений уменьшается бюджетный счет для учета бюджетных данных (или бюджетный счет для учета сметных (плановых) назначений) и увеличивается бюджетный счет для учета бюджетных обязательств (3). При принятии клиентами денежных обязательств уменьшается бюджетный счет для учета бюджетных обязательств и увеличивается бюджетный счет для учета денежных обязательств (4).

При санкционировании органами Федерального казначейства оплаты принятых получателем бюджетных средств денежных обязательств уменьшается бюджетный счет для учета средств бюджетов и увеличивается бюджетный счет получателя бюджетных средств или бюджетный счет бюджетного или автономного учреждения (5). При подтверждении исполнения денежных обязательств уменьшается бюджетный счет получателя средств или бюджетный счет бюджетного или автономного учреждения и уменьшается бюджетный счет единого казначейского счета либо увеличивается бюджетный счет иного клиента, открытый в платежной системе Федерального казначейства (6).

Преимуществом рассматриваемой модели по сравнению с действующим порядком является проведение и учет операций по расходам непосредственно на бюджетных счетах получателей средств, бюджетных и автономных учреждений и иных организаций с обеспечением максимальной концентрации средств на единых счетах бюджетов. Кроме того, консолидация учетной информации о финансовой деятельности публично-правовых образований на основе соответствующих разделов Единого плана счетов в рамках предложенной модели управления расходными операциями позволит обеспечить:

• эффективное разграничение полномочий между публично-правовыми образованиями и устранение дублирования функций;
• формирование сопоставимых показателей исполнения бюджетов бюджетной системы РФ, характеризующих эффективность использования бюджетных средств;
• общественный контроль достижения конечных результатов принятых государственных (муниципальных) программ;
• эффективное управление и контроль на всех стадиях государственных (муниципальных) закупок (планирование закупок, размещение заказов и исполнение контрактов) на основе их интеграции с управлением бюджетным процессом. Практическая реализация такой интеграции должна быть осуществлена путем объединения информационных ресурсов официального сайта РФ для представления информации о размещении заказов и платежной системы Федерального казначейства.

Конечным итогом исполнения доходных и расходных операций в рамках рассматриваемой модели бюджетных платежей должно являться формирование ежедневного баланса Федерального казначейства, а также получение иной бюджетной и управленческой отчетности обо всех стадиях исполнения бюджета.

Рассмотренные подходы к построению эффективной модели системы бюджетных платежей свидетельствуют о необходимости трансформации Федерального казначейства в кредитную организацию, наделенную особыми полномочиями. Методологической основой такого преобразования должно стать принятие Концепции функционирования единого казначейского счета бюджетной системы РФ, отвечающей качественному изменению организации кассового устройства исполнения бюджетов в РФ. Новая концепция, предусматривающая построение платежной системы Федерального казначейства по банковскому типу, должна базироваться на существующих основах исполнения бюджета, обеспечивая ведение раздельного учета денежных и информационных потоков на разных стадиях исполнения бюджета. Таким образом, ее внедрение на практике не означает возврат к банковской системе исполнения бюджетов, это — эволюционное преобразование казначейской системы исполнения бюджетов в комплексную систему управления государственными финансами.

Четкое распределение ответственности, обеспечение подотчетности, организация деятельности по программно-целевому принципу, увязка стратегического бюджетного планирования с мониторингом достижения заявленных целей возможны только в условиях единого информационного пространства, отражающего все финансовые и хозяйственные аспекты деятельности администраторов бюджетных средств. Решению этой задачи отвечают предложенные методические и практические рекомендации по управлению расчетно-платежными операциями сектора государственного управления и их учету в системе бюджетных счетов, открываемых в платежной системе Федерального казначейства. Внедрение предложенных методик позволит обеспечить эффективное функционирование системы бюджетных платежей и ее адаптацию к возникновению новых задач, связанных с совершенствованием системы управления общественными финансами РФ.

P. S. Вопрос совершенствования управления бюджетными средствами на счетах участников бюджетного процесса изучен недостаточно. В данной статье автор предлагает один из возможных вариантов организации платежной системы Федерального казначейства и приглашает коллег-финансистов обсудить данную модель.