О Федеральном законе от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ

    Уважаемые коллеги, в первую очередь хочу выразить Вам признательность за результаты работы в прошедшем 2010 году и уверенность в том, что те амбициозные планы, которые поставил перед системой Федерального казначейства и Министр финансов и руководитель Федерального казначейства, несомненно, будут выполнен.

Созданные и внедряемые Федеральным казначейством инструменты управления бюджетными средствами, создают дополнительную устойчивость и надежность финансовой системе России, а сотрудники и центрального аппарата Федерального казначейства, и территориальных органов Федерального казначейства  своей приверженностью заявленным целям, поддерживают энергию движения в направлении бюджетных реформ.    Возможно, покажется странным, что на протяжении стольких лет мы говорим и реализуем реформы в бюджетной сфере, но именно это постоянное движение и есть реакция  на запросы общества в части повышения качества общественных услуг, которые собственно и обслуживают государственные финансы.

Я не буду перечислять содержание каждого прошедшего этапа бюджетной реформы, который становился в свою очередь базой для последующих преобразований.          Остановлюсь на задачах очередного этапа, стартом которого стала, неоднократно упоминаемая сегодня Программа Правительства по повышению эффективности бюджетных расходов.

По сути дела, речь идет о коренной перемене в организации государственного управления, в основе которого лежит организация деятельности органов исполнительной власти на программно-целевых принципах. 

Это действительно очень сложная задача. И первые месяцы реализации Программы Правительства еще больше убеждают меня в этом. Но я также уверена, что альтернативы поступательному движению по направлениям, заявленным Программой не существует.

Я процитирую Майкла Барбера реформатора государственного управления при Тони Блере: «…в современном государственном управлении, как и в авиации, единственной альтернативой поступательного движения является падение с небес на землю. Продвигайся или падай. Вперед – или никуда…»

А теперь назову  важнейшие принципы Программ: каждому направлению государственной политики – государственную программу; следующее - определить конкретный орган государственной власти, отвечающий за результаты государственной программы, а значит и государственную политику; увязка стратегического планирования, бюджетного планирования и целеполагания бюджетных расходов - это следующий принцип Программы; интеграция в рамках государственных программ всех инструментов, направляемых на достижение целей программы; создание условий для повышения качества, доступности и эффективности оказания государственных услуг; повышение прозрачности и подотчетности деятельности органов государственной власти. Вот основные вехи этих Программ.

Да, все элементы Программы повышения эффективности расходов взаимоувязаны между собой, но это не означает, что поставленные задачи могут реализовываться только в определенной последовательности.

Конечно, «венцом» программы является стратегирование деятельности публично-правового образования. Есть в Программе такие планы, как наделение публично-правовых образований статусом юридического лица с возможностью отказа от существования в составе вещных прав, права хозяйственного ведения и права оперативного управления с переходом к предоставлению государственного имущества на иных основаниях, т.е. переход на обязательственные отношения в вопросе управления государственным имуществом.

Есть в Программе и планы по оптимизации структуры органов специализации в рамках таких обеспечивающих функций, как закупки, кадры, строительство и т. д. Кстати, аргументом к необходимости специализации функций органов управления, послужил опыт создания системы федерального казначейства (ЕКС) и многое другое.

Очевидно, что сегодня инерция в системе государственного управления очень сильная и многие задачи будут решаться с большим трудом.  Это касается структурной или функциональной эффективности. Но, полагаю, что финансисты именно сейчас должны приложить максимальные усилия на создание условий по повышению «операционной» эффективности деятельности ППО, а также на то, чтобы обработать  необходимый инструментарий для реализации в будущем Госпрограмм, и внедрить отвечающую новым требованиям систему государственного финансового контроля.

В этой связи  назову наши первоочередные задачи:

Это - реализация всех положений  Закона 83-ФЗ, регулирующего вопросы оказания услуг государственными учреждениями. Увязка бюджетных ассигнований с государственными заданиями на оказание услуг.

Необходимо  также отработать реестр казенных учреждений и обработать вопросы администрирования доходов федерального бюджета, которые с 2012 года будут зачисляться от этих учреждений в Федеральный бюджет.

Внедрить новую бюджетную классификацию с увязкой с бюджетно-правовым регулированием, в том числе санкционированием конкретных видов расходов.

Создать процедуры санкционирования при размещении государственного заказа, в пределах доведенных ЛБО, таким образом, обеспечить необходимый контроль еще до стадии заключения договора (юридически-значимое обязательство).

Доработать функционал ООС на увязку с бюджетными процедурами.

Развивать элементы специализации функций хотя бы там, где это зависит от нашей воли (например, в ФК. ФНС и МФ).

Реализовывать задачи в рамках создания и развития интегрированной среды управления государственными финансами.

Принять, наконец, то решение в части совершенствования регулирования государственного финансового контроля и ответственности за нарушение бюджетного законодательства.

Совершенствовать методику мониторинга качества финансового менеджмента ГРБС.

      Хочу остановиться только на двух задачах

Вокруг  Закона 83-ФЗ на этапе его рассмотрения было много мифов и страхов, да и сейчас иногда  мы чувствуем непонимание его основных положений.  Скажу только, что в некоторой степени это оправдано, поскольку 83-ФЗ внес изменения в 29 законов.

На самом деле, суть закона – создать гибкий механизм, направленный  на: повышение качества государственных (муниципальных) услуг; повышение их доступности; повышение эффективности деятельности государственных (муниципальных) учреждений.

Через что? Через какие инструменты? Это государственные задания на оказание услуг; создание мотивации количества и руководства к качеству и эффективности оказываемых услуг.

Законом созданы 3 типа учреждения с различной правоспособностью. И дело органов исполнительной власти в процессе формирования целей и  механизмов их реализации выбрать тот тип учреждения, который больше всего будет способствовать достижению поставленных целей. Механизмы, созданные законом, заставляют думать и выбирать  самый оптимальный способ действия.

Закон направлен на регулирование правоспособности менеджеров учреждений при  определении которой, конечно, нужно учитывать профессиональный уровень соответствующих менеджеров.        Подчеркну, что  Закон впервые установил требования к открытости деятельности учреждений. И сегодня  уже говорилось о задачах Федерального казначейства в части создания официального сайта государственных (муниципальных) учреждений.        А задача Минфина - обрабатывать требования к информации, размещаемой на этом сайте,  с тем, чтобы она была понятна и востребована и потребителями услуг, и учредителями учреждений, и финансовыми органами.

Отмечу, что в Минфине этому закону придается большое значение: разработана подзаконная база  - 7 постановлений Правительства РФ, 16 приказов Минфина России, 9 модельных актов, внесены изменения в более чем 20 приказов Минфина России. Велось сопровождение Горячей линии (более 800 ответов на вопросы). Было проведено 10 совещаний рабочей группы и более 20 совещаний по реализации Федерального закона.  Создан  специальный отдел в структуре департамента бюджетной политики в отраслях социальной сферы.

И, наконец, в текущем году мы проводим масштабные мероприятия по оказанию содействия органам исполнительной власти субъектов РФ и муниципалитетам (совещания в федеральных округах, выбор координаторов, методические рекомендации в помощь руководителю и т.д.).

И второй вопрос, на котором я  хочу  остановиться -  это создание интегрированной системы (среды) управления государственными финансами.

Почему вопрос развития информационной системы управления государственными финансами стал частью Программы Правительства по повышению эффективности бюджетных расходов? На это есть несколько оснований.

Первое. Программно-целевое планирование предполагает «увязку»  бюджетных расходов с заявляемыми и достигнутыми целями. Однако, создав и отработав систему управления ресурсами, мы пока не можем интегрировать эти данные с показателями объема оказываемых услуг. В этой связи вопрос увязки бюджетной информации с информацией из создаваемого сайта учреждений, или такого информационного ресурса, как ФАИП, становится очень актуальным.

Второе. Прозрачность и соответственно подконтрольность информации об общественных финансах. Уже не о бюджете - здесь мы добились очень хороших результатов - а, именно, о состоянии активов, обязательств ППО, ну и соответственно потоков их изменяющих. Можем ли мы уверенно говорить о достоверности отчета, если мы не уверены все ли счета, представленные к оплате отражены как обязательства (а не лежат «в тумбочке» у бюджетного учреждения), знаем ли мы сколько договоров заключено от имени ППО (за исключением тех, которые заключаются в рамках реализации 94-ФЗ)? На все эти вопросы мы можем уверенно сказать: нет.

В этой связи, перед нами стоит масштабная задача: дематериализовать все носители информации, возникаемой в процессе управления государственными финансами.        С использованием портальных решений единых для всех участников бюджетного процесса, оцифрованных материальных носителей (формуляров), единых реестров и классификаторов создать условия для ведения бухгалтерского учета в электронном виде.

Кроме того, в рамках интеграции с порталом ООС такая система позволит увязать все процедуры закупок и их оплаты с бухгалтерским учетом и бюджетными ограничениями.

Третье. Необходимость гармонизации существующих программных продуктов, упрощения их администрирования и доработки.

Четвертое. Сокращение операционных расходов за счет использования всеми участниками бюджетного процесс и другими пользователями информации, получаемой от однократного ввода.

Вы спросите, а что в результате такого подхода мы достигнем?

Это автоматическое генерирование управленческих документов. Например,          договоры и счета – фактуры генерируются из системы ООС. Улучшение работы с документами  - сортировка, поиск. Гармонизация форматов обмена данными.

Сокращение сроков обработки и производства платежей. Сокращение времени подготовки отчетности, фактически она всегда актуальна.

Информация регистрируется и обслуживается в реальном времени. Совместный доступ к хранимым первичным документам. Автоматизация отдельных видов контроля. Сокращение расходов на бумагу печать, архивирование, хранение.

В конечном счете, такой подход к организации управления информацией ведет и к специализации отдельных обеспечивающих процедур, сокращая в целом расходы на государственный аппарат, поэтому вполне естественно, что задача создания АСУ ГФ нашла свое достойное место в Программе Правительства по повышению эффективности бюджетных расходов.

Развитие и интеграция информационных систем, обслуживающих управление государственными финансами; подходы к структурированию и гармонизации информации в этих системах; формализация полномочий участников обмена информацией; регламентация доступа к информации групп пользователей; определение правил и ответственных по ведению общероссийских реестров (регистров) и классификаторов (реестры: организаций государственного сектора; расходных обязательств; реестра государственных услуг; типовых товаров, работ и услуг; типовых договоров; заключаемых контрактов; имущества и иных активов); создание мощных центров обработки казначейской, налоговой и иной финансовой и нефинансовой информации. Эти масштабные и сложнейшие задачи нам всем предстоит решать в самое ближайшее время.

Очевидно, что предстоят трудные межведомственные согласования, но в этой работе координатором должен стать Минфин.

Уважаемые коллеги, конечно, мы не можем не ставить амбиционных планов. И я считаю важным донести их до вас, поскольку любая, иногда, кажется, рутинная работа должна иметь смысл. Вы и ваши коллективы должны знать логику преобразований место и роль каждого участка работы и каждого сотрудника в этих преобразованиях.

При этом, когда мы говорим об изменениях, то очевидно, что они будут поддержаны только, если их осуществляет организация с хорошей репутацией. Поэтому не менее, а может быть и более важно для успеха реформ четкое исполнение уже принятых решений, отсутствие сбоев в ежедневной работе по исполнению и кассовому обслуживанию бюджетов бюджетной системы, своевременное и качественное формирование отчетности, четкое выполнение собственной сметы и всех обеспечивающих работу казначейства функций.

По качеству финансового менеджмента по результатам 2010 года Федеральное казначейство заняло 1-е место среди всех ГРБС федерального бюджета. На 2011 год ставится задача закрепиться на этом месте и никому его не уступать, а это значит нужно постоянно совершенствоваться, и я знаю какие инновации будут внедрены в работе ФК.

Желаю вам, вашим коллективам удовлетворения и гордости от проделанной работы.

Еще раз спасибо за достигнутые результаты, поддержку и постоянные инициативы, направленные на улучшение качества управления общественными финансами.